חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), תשכ"ט ‎1969 קובע בסעיף ‎130 (א):

"עובד המדינה, כולל עובד שירות התעסוקה, רשות הפיתוח וועדות הבחירות, וכן עובד של הרשות המקומית, של הסוכנות היהודית או של הקרן הקיימת לישראל או של רשות השידור, אשר יש להם סמכות מינהלית לרבות סמכות לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), ‎1945, או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לא יקחו חלק בתעמולת הבחירות".

(א)

חוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה - ‎1965 אוסר גם הוא על עובד כאמור לקחת חלק בתעמולת הבחירות בתחומי רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות. סעיף ‎75 (א) קובע לענין זה:

"‎75. (א) עובד מדינה, כולל עובד שירות התעסוקה, רשות הפיתוח וכן עובד של רשות מקומית, של הסוכנות היהודית, של הקרן הקיימת לישראל או של רשות השידור, אשר יש להם סמכות מינהלית, לרבות סמכות לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), ‎1945, או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לא יקחו חלק בתעמולת הבחירות בתחום רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות."

אם מתקיימות הבחירות למועצת הרשות המקומית ביום שבו מתקיימות גם הבחירות לכנסת (וזה המצב השכיח) נאסר על עובד כאמור גם לקחת חלק בתעמולת הבחירות ברשות מקומית כלשהי (סעיף ‎75 (ב)).

(ב)

האיסור הוא איפוא, רחב -

(ג)

הוא חל על כל עובדי הרשות המקומית, ללא הבדל דרגה, בעלי סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל.

(‎1)

"סמכות מינהלית", היא לא רק סמכות עפ"י דין, אלא כל סמכות שיש עמה הכוח להכריע הכרעות כלפי אנשים מן הציבור, ובכלל זה סמכותם של הממונים על בעלי סמכויות מינהליות.

(‎2)

זאת ועוד, כאשר המחוקק בא להגדיר את סוגי העובדים עליהם אסורה הפעילות התעמולתית, הוא התייחס הן לעובדים שיש להם לאור תפקידם מגע עם קהל והן לבעלי סמכות מינהלית. פירושו של דבר כי שני המושגים אינם זהים בהיקפם וכי "בעל סמכות מינהלית" אינו חופף בהכרח למונח "בעל תפקיד הכרוך במגע עם קהל". לשון אחרת, לו היה המחוקק מתכוון לכלול במונח "בעל סמכות מינהלית" רק את אלה אשר להם מגע עם הקהל, לא היה רואה צורך לחזור ולהביא תיאורו של אותו סוג עובדים ע"י שתי הגדרות. משמע ש"בעל סמכות מינהלית" גם כולל עובדי רשות שאין להם מגע עם הקהל אך סמכותם להכריע היא בגדר סמכות בתוך המערכת של הרשות עצמה. לדוגמא: ראש מחלקת פיקוח שאין לו מגע עם הקהל, אך הוא בעל סמכויות מינהליות כלפי הפקחים שפעולותיהם כרוכות במגע עם הקהל.

האיסור חל בתחומיהן של כל הרשויות המקומיות שבהן מתקיימות בחירות, ולאו דווקא בתחומי הרשות המקומית שבה מועסק אותו עובד.

(‎3)

האיסור חל על כל נטילת חלק בתעמולת הבחירות, בין שהיא תעמולה ברבים ובין שאינה כזאת.

(‎4)

סיכומו של דבר: עובד של רשות מקומית שהוא בעל סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, הנוטל חלק בתעמולת הבחירות לכנסת, עובר עבירה לפי חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), התשכ"ט - ‎1969.

אם נטל חלק בתעמולת הבחירות לרשות מקומית - עובר הוא עבירה לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות) תשכ"ה - ‎1965.

(ד)

אחריות משמעתית

אם תקנון עבודה של רשות מקומית אוסר השתתפות של עובדי הרשות בתעמולת בחירות, הרי דין העובר על התקנון, כדינו של כל עובר עבירה משמעתית על התקנון.

אם הרשות המקומית שאימצה את התקשי"ר, כתקנון משמעת או בנוסף לו, הרי יחולו על עובדיה האיסורים הקבועים בתקשי"ר (‎42.33), ובכלל זה אלה המבוססים על:

(א)

חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), תשכ"ט -‎1969, לגבי עובדים בעלי סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, בכל דרגה (ראה לעיל).

(‎1)

חוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה ‎1965, לגבי עובדים כנ"ל (ראה לעיל).

(‎2)

חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט - ‎1959, אולם זאת רק לגבי עובדים בדרגות ותפקידים המפורטים בתקשי"ר (‎42.322). (ראה נספח).

האיסור העיקרי מכוח אימוץ הוראות התקשי"ר המבוססות על חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט -‎1959, הוא האיסור הקבוע בסעיף ‎1 (4) לחוק, האוסר "להשתתף בתעמולה פומבית, בכתב או בעל-פה, לבחירות לכנסת, או למועצה של רשות מקומית..."

(‎3)

לשון אחרת, האיסור המשמעתי חופף בחלקו את האיסור הפלילי, אך אם אומץ התקשיר חלים על עובדי הרשות, מן הסוגים המוגדרים בתקשי"ר ‎42.322, האיסורים הקבועים בו, גם אם אין הוא עובד בעל סמכויות מינהליות או עובד שתפקידו כרוך במגע עם קהל.

פירושו של דבר כי מכוח החלת התקשי"ר על רשות מקומית נוצרה הרחבה של סוגי העובדים עליהם חלים איסורי התעמולה.

הרחבה זו מוצאת את ביטויה ברשימה אשר בתקשי"ר - ‎42.322.

(ב)

דוגמאות

להלן דוגמה לאיסורים: לעיתים מתקיימים ביקורים של ראש רשות מקומית בהם הוא מלווה ע"י עובדי הרשות.

אם הדבר נעשה לשם ביצוע תפקידיהם הרגילים ברשות המקומית, אין לראות בהילוותם של פקידים אלה אל ראש העיר משום נטילת חלק בתעמולת הבחירות, היינו במסגרת ביקורים מאורגנים ע"י מפלגתו של ראש העיר, הרי יש בהשתתפותם של אותם פקידים משום נטילת חלק בתעמולת הבחירות.

עובדים בעלי סמכות מנהלית או תפקיד שכרוך במגע עם קהל אינם רשאים להרצות בחוגי בית או לארגנם. זאת משום שעל עובדים אלה נאסר לקחת חלק בכל תעמולת בחירות, בין שהיא פומבית ובין שאינה כזאת (ראה לעיל, ‎2.ג.(‎4)).

עובדים שאינם בעלי סמכות מנהלית ואין תפקידם כרוך במגע עם קהל, אך נמנים על סוגי העובדים המנויים בתקשי"ר ‎42.322 ומועסקים ברשות מקומית שאימצה את התקשי"ר - אינם רשאים להופיע כמרצים בחוגי בית או לארגנם, אם נתמלא בחוג הבית, למשל, אחד מאלה:

אם שמו של עובד רשות מקומית הופיע על גבי הזמנה בכתב לחוג בית, בין כמארח ובין כנואם, אחת היא אם ההזמנה מוענה לאנשים מסויימים, אם לאו; ואחת היא אם בפועל התקיים חוג הבית שבו מדובר, אם לאו.

(א)

כאשר התקיים חוג בית בעקבות הזמנה לציבור, אפילו לציבור מסויים (כגון: עובדי עיריה מסויימת), אחת היא מה צורה ומה פרסום נעשה לה.

(ב)

כאשר נוכחים במקום, שלא באקראי, כתבים או מקליטים שבאו למקום כדי לדווח אודות הדברים המושמעים בו.

(ג)

כאשר חוג הבית מתקיים בצורה כזאת, שגם לא מוזמן עשוי לראות ולשמוע, כגון: כר דשא ליד הבית, שימוש ברמקולים וכו'.

(ד)

נספח

עובדי רשות מקומית עליהם חלים האיסורים של תעמולה פומבית

העובדים בדרגה י"ז של הדירוג האחיד או בדרגה גבוהה ממנה.

(א)

העובדים בדרגה ג' של דירוג העיתונאים, או בדרגה גבוהה ממנה.

(ב)

העובדים בדרגה ב' של דירוג המהנדסים, של דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח, של דירוג הרופאים, של דירוג הרופאים הויטרינריים או של דירוג עובדי מחקר, או בדרגה גבוהה ממנה.

(ג)

העובדים בדרגה א' של דירוג ההנדסאים והטכנאים או בדרגה גבוהה ממנה.

(ד)

העובדים בדרגה א' של דירוג הביוכימאים והמיקרוביולוגים, דירוג הרוקחים או דירוג עובדי המיכון.

(ה)

נושאי משרות שיפוטיות.

(ו)

רבנים וכוהני דתות אחרות, שמשכורתם או חלק ממנה משתלמים מקופת הרשות המקומית.

(ז)

פקחים וכל נושאי משרה שיש בה סמכות חקירה, חיפוש או מעצר.

(ח)

נושאי משרה שיש עמה סמכות להעניק רשיונות או היתרים או סמכות להמליץ על הענקתם.

(ט)

עובדי מחלקת התעסוקה ברשות המקומית.

(י)

עובדי סעד.

(י"א)

עובדי השירות המשפטי.

(י"ב)

פקידי שומה.

(י"ג)

פקידי גבייה.

(י"ד)

עובדים שהורשו לעשות עיסקאות מטעם הרשות המקומית.

(ט"ו)

עובדים שבסמכותם לקבל עובדים לשירות או להמליץ על קבלת עובדים לשירות.

(ט"ז)

מנהלי עבודה.

(י"ז)

פקידים העוסקים במתן שיכון מטעם הרשות המקומית.

(י"ח)

אחיות ציבוריות.

(י"ט)

בהיותנו עומדים בפרוס תקופת הבחירות, אני רואה לשגר אליכם מחדש, במצורף למכתבי זה, את תצלום הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' ‎21.779 מיום ‎1.2.85, ואת הנחייתי מיום ‎10.11.87 בנושא שבנדון, הנחיות ששוגרו אל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה.

‎1.

לנוכח מספר מקרים שהובאו לידיעתי באחרונה בהקשר לנושא דנן, רואה אני כמו כן לנכון לשוב ולהסב את תשומת ליבכם להוראת סעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן - החוק), הקובע לאמור:

‎2.

לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על יד גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר".

[ההדגשות שלי - י' ח'].

‎2א.

"איסור שימוש

בנכסי ציבור

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], המאוזכר בחלקו בסעיף הנ"ל, ושעליהם חל האיסור האמור, הם:

כל משרד ממשלתי;

"(‎1)

כל מפעל או מוסד של המדינה;

(‎2)

כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה,

ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח

עליו מטעם המדינה;

(‎3)

כל רשות מקומית;"

(‎4)

[הגופים והאנשים המנויים לעיל ייקראו להלן - "גוף מבוקר"].

חל איפוא איסור על עשיית שימוש, בקשר עם תעמולת בחירות, במישרין או בעקיפין, בכספי אחד מן הגופים האמורים, או בנכסים של הגופים הללו, על פי הסעיף, ובכלל זה איסור על הוצאת פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות.

‎3.

הריני שב ומזכיר את עיקרי הקוים המנחים בענין האיסור האמור:

‎4.

האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל גם על פרסום המתיימר לסכם, או לתאר, את פעילותו של אותו גוף מבוקר, אם יש בו, מבחינת עיתוי, התוכן והנוסח, משום תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת בחירות לכנסת (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות ואח' נ' עירית חיפה ואח', פ"ד לז (‎4) 183, 188 מול האות ז'; לענין העיתוי, השווה תב"כ ‎4/84 חשאי נ' סיעת הליכוד, ואח', פ"ד לח (‎3) 45, 47).

א.

קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור בין תקציבו של אותו גוף מבוקר, והשימוש בו, לבין תקציב בחירות מפלגתי והשימוש בו. שר, או ראש רשות מקומית, הנוטל חלק במערכת הבחירות, זכאי לפרסם את מפעלותיו, אך זאת - אך ורק מתקציב רשימתו ולא מתקציב המשרד או הרשות המקומית (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל, בעמ' ‎189 מול האותיות ג' - ד').

ב.

יש להקפיד על כך, שהמידע שבפרסום יהיה מידע שלאותו גוף מבוקר, יש ענין אמיתי בהפצתו. כזה הוא, למשל, מידע המתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה, ושאינו כולל את אחד הפרטים המנויים להלן:

ג.

תיאור הישגים אישיים של השר או של עובד המשרד;

(‎1)

ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם פלוני;

(‎2)

דיוקן אישי של השר או של עובד המשרד;

(‎3)

הישגי השר במישור המפלגתי (כגון מילוי אחר מצע מפלגתי);

(‎4)

המידע מתייחס לפעילות המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן אותו שר, או עובד המשרד, בהשוואה לתקופות קודמות, תוך שימת דגש על ההיבט האישי;

(‎5)

פרסום שבו מופיעה תמונתו של השר או של סגן השר, המזוהים עם רשימה פלונית, כשבפרסום כלול סיכום הישגיהם והתוויית תוכניותיהם לעתיד, והתמונה אינה רלבנטית למידע המובא לידיעת הציבור;

(‎6)

פרסום שבו ישנה הדגשה והעדפה למדיניות השנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בגדר מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד;

(‎7)

מידע הנמסר בצורה של מכתב אישי של השר או של עובד המשרד, לציבור הנזקק לשירותי המשרד, תוך ציון שמו של השר או של העובד המכהן באותה עת.

(‎8)

כל פרסום יש לבחון על פי מועדו, הקשרו ומשמעותו בעיני האדם הסביר (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל, בעמ' ‎189 מול האותיות ד' - ה').

ד.

רשימת הסימנים דלעיל איננה ממצה, כמובן, ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף באין בו סימן מן הסימנים האמורים ולהיפך. כמו כן, לא נמנו בהנחייה זו כל אופני השימוש בנכסי המדינה, האסורים לפי הסעיף. כאמור, הכל תלוי בהקשר, במועד, בתוכן הדברים, בנוסחם ובשאר נסיבות.

‎5.

יודגש גם, כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים, אם השימוש במהותו נועד למטרה אסורה של תעמולת בחירות (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל בעמ' ‎188 מול האותיות ד' - ה').

‎6.

לא למותר להזכיר גם את הוראות סעיפים ‎17 ו- ‎17א לחוק, המטילות אחריות פלילית ועונשים על מי שמפר, בין השאר, את הוראת סעיף ‎2א לחוק, והמורות לאמור:

‎7.

המפר הוראה מהוראות חוק זה או אינו מקיים חיוב שהוטל עליו לפי הוראותיו על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, דינו - מאסר ששה חדשים או קנס...

‎17.

"ענשים

נעברה עבירה על הוראה מהוראות חוק זה, יהיה אשם באותה עבירה, מבלי לפגוע באחריות פלילית של אחרים, גם מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בהם העבירה או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה".

‎17א.

אחריות

פלילית

לענין הגשת כתב אישום על עבירה לפי החוק, נקבעו בו הוראות נוספות הבאות להעיד על החומרה שבה ראה המחוקק עבירה כאמור. סעיפים ‎18 ו- ‎19 לחוק מורים לאמור:

‎8.

על אף האמור... בכל דין אחר, רשאים גם חבר של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ובא-כוח של רשימת מועמדים לכנסת להביא אדם בפלילים בשל עבירה לפי חוק זה.

‎18.

"זכות

אישום

הוגש אישום בשל עבירה לפי חוק זה על ידי חבר הועדה או בא-כוח רשימה כאמור בסעיף ‎18, לא יהיה היועץ המשפטי לממשלה רשאי לצוות על הפסקת הדיון." [ההדגשות שלי - י' ח'].

‎19.

הגבלת

סמכות

אין צריך לומר כי בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות, יש להקפיד שהמידע שבפרסום יהיה ערוך באופן אובייקטיבי ומוצג בצורה מאוזנת ובהתאם לכללי המינהל התקין.

‎9.

למותר להזכיר כי כל פרסומת ופרסום ממשלתי צריך שיוזמנו אך ורק בלשכת הפרסום הממשלתית, או באמצעותה (ראה הכללים לענין זה בהוראות התכ"ם, פרק ‎8, סעיף ‎2 ואילך). אם בכוונת הגוף המבוקר לשלב פרסומת מסחרית בפרסום, הרי עליו לקבל את אישורה של הועדה הבין-משרדית לאיסור פרסומת מסחרית, ועדה הפועלת ליד החשב הכללי (ראה הכללים שנקבעו לכך בתקשי"ר - סעיף ‎43.94 ובפרק ‎8 לתכ"ם).

‎10.

כדי למנוע ביצועה של עבירה על הוראת סעיף ‎2א לחוק, יבדוק היועץ המשפטי של כל אחד מאותם גופים מבוקרים דלעיל, שעליהם חל האיסור של שימוש בכספיהם בקשר עם תעמולת בחירות, ויבחן כל פרסום שאותו גוף עומד להוציא לאור, טרם הוצאתו. בכל מקרה של ספק בלב היועץ המשפטי של הגוף המבוקר לגבי עצם הפרסום, או לגבי נוסחו, יפנה היועץ המשפטי של אותו גוף מבוקר את שאלת הכשרתו או פסילתו של הפרסום, כל אימת שהיא מתעוררת, אל לשכת היועץ המשפטי לממשלה, והעניין ייבדק על ידי מי שהוסמך לעניין זה.

‎11.

בברכה,

יוסף חריש

היועץ המשפטי לממשלה

יח' בחשון התשמ"ח

‎10 בנובמבר ‎1987

‎2766/4-287

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה

פרסומים של משרדי הממשלה

אל:

הובא לידיעתנו כי במסגרת אירועי שנת ה- ‎40 של המדינה יש בכוונתם של משרדי ממשלה שונים לפרסם בעתונות מידע על פעילות משרדיהם.

‎1.

בשים לב למועד הקבוע לבחירות לכנסת ה- ‎12 בעוד כשנה, מן הראוי לתת את הדעת להוראת סעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959, שלפיו -

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר."

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' ‎21.779, מיום ‎1 בפברואר ‎1985, הובהר האיסור הנ"ל בהקשר לשימוש בכספי רשות מקומית לצורך ניהול תעמולת בחירות ברשויות המקומיות, וזאת תוך התייחסות לפסק הדין המנחה בענין תר"מ ‎2/83, נאות ואח' נגד עירית חיפה ואח' (פ"ד לז (‎4), 183), שבו נקבע, כי חוברת שהפיצה עירית חיפה על חשבונה, הינה בגדר תעמולת בחירות, ואסורה בפרסום על חשבון העיריה.

‎2.

הדברים האמורים בהנחיה האמורה, כמו גם בפסק הדין, יפים, בשינויים המחוייבים, ואולי ביתר שאת, לאיסור על שימוש בכספי המדינה לצורך הוצאתם של פרסומים שיש שבהם תעמולת בחירות. נדגיש כאן את עיקרי הדברים:

‎3.

האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל גם על פרסום המתיימר לסכם ולתאר את פעילות המשרד, אם יש בו, מבחינת העיתוי, התוכן והנוסח, משום תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת הבחירות לכנסת.

(א)

קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור בין תקציבו של המשרד והשימוש בו לבין תקציב בחירות מפלגתי והשימוש בו. שר הנוטל חלק במערכת הבחירות, זכאי לפרסם מפעלותיו, אך זאת מתקציב רשימתו ולא מתקציב המשרד.

(ב)

כל פרסום יש לבחון על פי מועדו, הקשרו ומשמעותו בעיני האדם הסביר. ניתן למנות סימנים בפרסומים שיש לראותם כתעמולת בחירות, כגון: פרסום שבו מופיעה תמונתו של שר או סגן שר המזוהה עם רשימה פלונית, כשבפרסום כלול סיכום הישגיו והתויית תכניותיו לעתיד; ובהקשר של בחירות לכנסת דוקא; מתן הדגשה והעדפה בפרסום למדיניות שהיא שנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בבחינת מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד.

(ג)

הרשימה הנ"ל של סימנים איננה ממצה כמובן, ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף שאין בו הסימנים האמורים, ולהיפך. כאמור, הכל תלוי בהקשר, בתוכן ובשאר נסיבות.

‎4.

יודגש גם, כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים, אם השימוש הינו למטרה אסורה של תעמולת בחירות.

‎5.

אין צורך לומר כי בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות, יש להקפיד שהמידע בפרסום יהיה אובייקטיבי, ערוך ומוצג בצורה מאוזנת, ובהתאם לכללי המינהל התקין.

‎6.

אם בכוונת המשרד לשלב פרסומת מסחרית בפרסום, הרי עליו לקבל אישורה של הועדה הבין משרדית לאישור פרסומת מסחרית הפועלת ליד החשב הכללי (ראה הכללים שנקבעו לכך בתקשי"ר - סעיף ‎43.94, ובפרק ‎8 לתכ"ם).

‎7.

אל: נציב שרות המדינה

הנדון: איסור על פעילות פוליטית בגופים ציבוריים

מכתבי מיום ‎28.12.95

תקופת הבחירות קרבה. בהמשך למכתבי הנ"ל, אבקש להסב תשומת הלב למספר הוראות חוק רלוונטיות, החלות על עובדי המדינה. יש חשיבות מרובה בשינון האיסורים, והבהרתם, לכלל עובדי המדינה.

חל איסור על שימוש בנכסי הציבור לצורך תעמולת בחירות. גדריו של האיסור שנקבע בסעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן - החוק), הם אלה:

‎1.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות."

הגופים המנויים בסעיף ‎9 (1) - (4) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], אשר לגביהם חל האיסור הנ"ל, הם אלה: כל משרד ממשלתי; כל מפעל או מוסד של המדינה; כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה, ברכוש המדינה, או המנהל אותו, או המפקח עליו מטעם המדינה; כל רשות מקומית.

האחריות הפלילית מוטלת גם על מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בו העבירה, או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה (סעיף ‎17א לחוק. וראה גם סעיף ‎17 שקובע את העונש על הפרת הוראות החוק, ואת הסעיפים ‎18 ו-‎19 לחוק שמלמדים על החומרה שמייחס המחוקק לביצוע עבירות על החוק הנ"ל).

איסור על תעמולת בחירות על ידי עובדי הציבור: על פי הוראת סעיף ‎130 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט - ‎1969, חל איסור על עובד המדינה, לרבות עובד של תאגיד שהוקם בחוק, וכן עובד של ועדות הבחירות, עובד של רשות מקומית, של הסוכנות היהודית או של הקרן הקיימת לישראל, אשר יש לו סמכות מינהלית, או שהוא מכהן בתפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לקחת חלק בתעמולת הבחירות.

‎2.

בית המשפט אשר מרשיע אדם בשל עבירה על ההוראה הנ"ל, יורה גם, בנוסף על כל עונש, על השעייתו של אותו אדם מעבודתו או ממילוי תפקידו, ללא תשלום, עד ליום הבחירות. ניתן להעמיד אותו אדם, בנוסף, גם לדין משמעתי.

סעיף ‎1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט - ‎1959 [להלן - חוק הסיוג], קובע את האיסורים כדלקמן:

‎3.

להיות חברים בהנהלה הפעילה של מפלגה או של גוף מדיני;

"(‎1)

לארגן אסיפה פומבית בעלת אופי מדיני, לשבת בשולחן הנשיאות של אסיפה כאמור ולנאום בה;

(‎2)

להשתתף בהפגנה או בתהלוכה בעלות אופי מדיני;

(‎3)

להשתתף בתעמולה פומבית, בכתב או בעל פה, לבחירות לכנסת או למועצה של רשות מקומית, או לבחירות שעליהן חל חוק הבחירות לגופים ציבוריים, תשי"ד - ‎1954;

(‎4)

לבקר את המדיניות של משרדיהם, של משרדים אחרים של הממשלה, במסיבת עתונאים, בנאום במקום פומבי, בשידור, בעתון או בספר".

(‎5)

האיסורים הללו אשר עוגנו בפיסקה ‎42.3 לתקשי"ר, מוטלים על סוגים של עובדים בשירות המדינה, או נושאי משרות בשירות המדינה, שקבעה הממשלה, ועל עובדי תאגידים המנויים בתוספת לחוק הסיוג, ועל עובדי תאגידים שהוראות חוק הסיוג הוחלו לגביהם בחוק שמכוחו קמו, או על פי כל דין. הפרת איסור שלפי חוק הסיוג מהווה עבירה משמעתית.

בתקופה הקרובה ישנו חשש לביצוע העבירות הנ"ל, ועבירות נוספות הקשורות למערכת הבחירות.

אבקש, איפוא, כאמור, להביא לידיעת כלל עובדי המדינה, את האיסורים המוטלים עליהם, ולהזהירם מפני הסנקציות הפליליות והמשמעתיות שנקבעו בחוק, בגין הפרת האיסורים.

הערה מטעם מר נועם סולברג, עוזר בכיר ליועץ המשפטי לממשלה: באופן דומה, ובשינויים המחויבים, פנה היועץ המשפטי לממשלה אל היועצים המשפטיים של התאגידים הסטטוטוריים כדי שיבהירו את האיסורים לחברי מועצת התאגיד ולעובדיו; אל רשות החברות הממשלתיות כדי שתנתן הבהרה מתאימה לעובדי החברות הממשלתיות; וליועץ המשפטי של משרד הפנים כדי שיביא את הדברים לידיעת כל עובדי הרשויות המקומיות.

בברכה

מ' בן יאיר

חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959;

חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט - ‎1969;

חוק העונשין, התשל"ז - ‎1977

א' בתמוז התשמ"ד

‎1 ביולי ‎1984

‎21.776

הערה מטעם גב' נילי ארד, המנהלת הכללית למשרד המשפטים; יש לפעול לפי העיקרים שבהנחייה זו, בשים לב לתיקוני החוק שחלו בינתיים, ובהתאמות הנדרשות בשל כך לגוף העניין.

מבוא

א.

תחולה דיני העונשין

ב.

איסור שימוש בכספי ציבור

ג.

איסור שימוש בנכסי ציבור

ד.

אסיפות בחירות ברחובות

ה.

תעמולת בחירות בבתי ספר

ו.

הגבלת הקרנה בקולנוע או בטלויזיה

ז.

השימוש במודעות ובשלטים

ח.

איסור שימוש בכלי תעבורה

ט.

טוהר הבחירות

י.

מבוא

א.

בהנחיה זו מכונסות ההנחיות, חוות הדעת והחוזרים שהוצאו על ידי היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לכנסת האחת-עשרה, אשר נתקיימו ביום כ"ג בתמוז התשמ"ג (‎23 ביולי ‎1984).

‎1.

מטרת ההנחיה אינה חזרה וציטוט של כל הוראות החוקים השונים הדנים בדרכי תעמולת הבחירות לכנסת וטוהר הבחירות. הוראות אלה מפוזרות על פני סעיפים שונים במספר חיקוקים שהעיקריים שבהם הם: חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן: חוק דרכי התעמולה); חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט ‎1969 (להלן - חוק הבחירות לכנסת); חוק העונשין, התשל"ז - ‎1977 (להלן חוק העונשין).

מטרת ההנחיה היא, כאמור, לכנס את ההנחיות המתיחסות לסעיפי החוק שלגביהם ניתנה פרשנות משפטית, מבלי לגרוע, כמובן, מתקפם של כל סעיפי החוק המסדירים נושא זה.

‎2.

הנחיה זו חלה על הבחירות לכנסת. עם זאת, חלק מהוראות החוק הנוגעות לנושא זה חלות גם על הבחירות לעיריות ולמועצות המקומיות וכן על הבחירות לראשי עיריות ומועצות מקומיות (ר' סעיף ‎1 לחוק דרכי התעמולה וסעיף ‎29 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם, התשל"ה - ‎1975). הבדיקה איזו הוראה חלה גם על בחירות לרשויות מקומיות ולראשי רשויות מקומיות צריכה להיעשות בכל מקרה בו מתעוררת השאלה ולפי החוק הנדון.

‎3.

היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, יחידות הסמך, הרשויות המקומיות, התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות, מתבקשים להביא הנחיה זו לידיעת הגורמים הנוגעים לענין, כל אחד במסגרת הגוף בו הוא משמש יועץ משפטי, וינחו גורמים אלה לגבי יישום ההנחיה.

במקרה של ספק בדבר יישום ההנחיה, מתבקשים היועצים המשפטיים לבקש את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה.

כמו כן מתבקשים היועצים המשפטיים לדווח בהקדם ליועץ המשפטי לממשלה על כל מקרה בו לדעתם עומדים לעבור עבירה, בניגוד להוראות החוק.

‎4.

תחולת דיני העונשין הכלליים על תעמולת בחירות

ב.

תעמולת הבחירות לכנסת חייבת להיעשות במסגרת הדין, אישור רשימה על-ידי ועדת הבחירות המרכזית, וכן גם אישור רשימה על-ידי בית המשפט העליון בערעור על החלטה של ועדת הבחירות המרכזית, אין בהם כדי לפטור את הרשימה מתחולת האיסורים המוטלים בחוק העונשין ובחוקים אחרים. איסורים אלה חלים הן על הרשימה והן על הפועלים מטעם הרשימה. כך, לדוגמא, חלים על תעמולת הבחירות לכנסת האיסורים בענין הוצאת לשון הרע (לפי חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה - ‎1965), הסתה לעבור עבירה (לפי סעיף ‎34 לחוק העונשין, התשל"ז - ‎1977), סוב-יודיצה (לפי סעיף ‎71 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד - ‎1984), שימוש ללא רשיון בסמל המדינה (סעיף ‎3 לחוק הדגל והסמל, התש"ט - ‎1949), וכיו"ב.

‎5.

איסור שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת בחירות

ג.

חוק דרכי התעמולה אוסר על שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת הבחירות. סעיף ‎2א של חוק זה קובע לאמור:

‎6.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו...."

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, שעליהם חל האיסור האמור, הם אלה:

‎7.

כל משרד ממשלתי;

(‎1)

כל מפעל או מוסד של המדינה;

(‎2)

כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה, ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח עליו מטעם המדינה;

(‎3)

כל רשות מקומית;

(‎4)

לפי סעיפים ‎17 ו- ‎17ב לחוק דרכי התעמולה המפר את האיסור של סעיף ‎2א לחוק, בדבר שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת הבחירות -

‎8.

עובר עבירה ודינו מאסר ששה חודשים או קנס, וכן -

(א)

יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת רשאי לתת צו המונע את ביצוע העבירה או המשכתה.

האחריות הפלילית לפי חוק זה, על שימוש בכספי הציבור לצורך תעמולת בחירות, חלה גם (לפי סעיף ‎17א לחוק) על "מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בו העבירה, או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה."

(ב)

בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת ‎1983, דן יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית פעמים אחדות בטענות שנעשה שימוש בכספים של עיריות לצורך הוצאת חוברות וחומר הסברה אחר שהיה בהם משום תעמולת בחירות לטובת ראש העיריה או רשימה מפלגתית שהתמודדו בבחירות. אחד המקרים שנדונו אז בפני יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, מ"מ נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר, היה תר"מ ‎2/83, פרופ' יהודית נאות נגד עירית חיפה (פד"י, ל"ז (‎4), 183). באותו מקרה פרסמה עירית חיפה, זמן קצר לפני הבחירות לעיריה, חוברת בשם "דברים זזים בחיפה ‎1979-1983". הוצאת החוברת מומנה, על פי החלטת המוסדות המוסמכים של העיריה, מתוך תקציב העיריה. לפיכך השאלה העיקרית במקרה זה היתה אם יש בחוברת זאת משום תעמולת בחירות. על כך השיב יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית:

‎9.

אם ראש העיר או רשימתו נוטלים חלק במערכת בחירות, רשאים הם ואף זכאים הם לפרסם את מה שנראה בעיניהם כחשוב וכראוי לפרסום בקשר לפעולותיהם בעבר, אך עליהם לעשות זאת מתקציב רשימתם ולא מתקציב הציבור בכללותו. קיומה של מערכת בחירות מונע פרסום סיכומי פעולות, המפארות מועמד ורשימתו על חשבון העיריה, כפי שאסורה על כל פעולה אחרת על חשבון העיריה, המשרתת תעמולת בחירות. כל דבר נבחן כאמור, על-פי מועדו והקשרו ועל-פי משמעותו הגלוייה בעיני כל אדם סביר, ואם ראש העיר ורשימתו נוטלים אותה שעה חלק במערכת בחירות אין הם יכולים לפרסם בו בזמן סיכום פעולות הסברתי בעל אופי תעמולתי ברור - על חשבון העיריה. אם נהגו בעבר בצורה אחרת, הרי הגיע הזמן לתקן את המעוות ולנהוג בדרך שונה לפחות מעתה ואילך."

(")

לפיכך ציווה יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית במקרה זה להמנע מהפצת החוברת עד לאחר הבחירות. צווים כאלו הוצאו באותה תקופה על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית במקרים נוספים שהתייחסו להוצאת חוברות תעמולה על ידי עיריות אחרות.

באחד המקרים האלה הוגשה גם תלונה למשטרה על ביצוע עבירה פלילית בהוצאת החוברת על חשבון העיריה וחקירה על יסוד תלונה זאת נערכה על ידי המשטרה.

הדברים דלעיל, שנאמרו על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בענין עירית חיפה, חלים גם, בשינויים המחוייבים, על הוצאת חוברות וחומר הסברה אחר על ידי כל משרד ממשלתי, כל מפעל או מוסד של המדינה (כגון, המוסד לביטוח לאומי, שירות התעסוקה, רשות השידור, רשות שדות התעופה וכיו"ב.), וכן כל תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו (כגון, חברה ממשלתית).

‎10.

איסור שימוש בנכסי ציבור לצורך תעמולת בחירות

ד.

סעיף ‎2א של חוק דרכי התעמולה, אוסר שימוש בנכסי ציבור לצורך תעמולת בחירות, וזו לשון הסעיף:

‎11.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר."

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, שעליהם חל האיסור האמור, הם הגופים המפורטים בפיסקה ‎7 לעיל.

כמו כן, כאמור בסעיף ‎2א לחוק דרכי התעמולה, חל האיסור האמור על כל תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, כגון, חברה ממשלתית.

‎12.

להלן דוגמאות אחדות בדבר שימוש במקרקעין או במטלטלין של הגופים הנזכרים בסעיף ‎7 (להלן - גופים ציבוריים) בקשר עם תעמולת בחירות:

‎13.

אסור לעשות שימוש במבנים (חדרים, אולמות וכיוצא בזה) של גופים ציבוריים לצורך קיום הרצאות, כנסים או מפגשים אחרים שמטרתם תעמולת בחירות (על איסור תעמולת בחירות לכנסת ולרשויות המקומיות במוסדות ממשלתיים - ר' גם פיסקה ‎42.333 של התקשי"ר).

א.

אסור להשתמש בטלפונים, בדואר או בציוד משרדי של גופים ציבוריים בקשר עם תעמולת בחירות.

ב.

אסור להשתמש בלוחות מודעות בגופים ציבוריים לצורך תעמולת בחירות או לצורך הודעות על קיום הרצאות או כנסים שמטרתם ניהול תעמולת בחירות.

ג.

אסור להשתמש בכלי רכב של גופים ציבוריים לצרכים של ניהול תעמולת בחירות.

ד.

אסור להשכיר או להשאיל ציוד של גופים ציבוריים (כגון, כלי רכב או ציוד משרדי) לצורך ניהול תעמולת בחירות.

ה.

אסור להשכיר מבנים או מקרקעין של גופים ציבוריים לצורך ניהול תעמולת בחירות. לענין זה קובע החוק חריג, דהיינו, אין איסור להשכיר לצורך זה אולמות או מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה. עם זאת, מקום שמותר להשכיר נכס לצורך תעמולת בחירות, אסור לנהוג בדרך של הפליה. לדוגמא, אסור לקבוע שנכס כזה יושכר רק לצרכים של מפלגה מסויימת או לא יושכר לצרכים של מפלגה אחרת.

ו.

לפי החוק, האיסורים האמורים אינם חלים על "נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או סגן שר". כך, לדוגמא, שר או סגן שר רשאי להשתמש במכונית שהועמדה לרשותו על ידי המדינה לצורך פעילותו במערכת הבחירות.

‎14.

מי שמפר את האיסור בדבר שימוש בנכסים של גופים ציבוריים בקשר עם תעמולת בחירות, דינו לפי סעיף ‎17 לחוק דרכי התעמולה, מאסר ששה חודשים או קנס. אחריות זאת חלה, לפי סעיף ‎17א לחוק, גם על מי שהחזיק בנכס או היה ממונה על החזקתו או שמירתו , זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה.

נוסף לכך, עובד ציבור שמפר איסור זה עובר גם עבירת משמעת והוא צפוי לעמוד לדין בפני בית דין למשמעת.

‎15.

אסיפות בחירות ברחובות עירוניים

ה.

נשאלת השאלה אם סעיף ‎2א לחוק דרכי התעמולה, האוסר שימוש במקרקעין המוחזקים למעשה על ידי רשות מקומית לצורך תעמולת בחירות, חל גם על רחוב, מדרחוב, מדרכה, ככר או גן עירוני, ואם מותר לקיים אסיפות בחירות במקומות אלה או לנהל בהם תעמולת בחירות בדרך אחרת.

‎16.

כיוון שהמקומות האמורים נועדו לשימוש הציבור, אין לראות בהם מקרקעין המוחזקים למעשה על ידי רשות מקומית, במובן האמור בסעיף ‎2א לחוק דרכי התעמולה. לפיכך אין מניעה מבחינת חוק זה, לעריכת אסיפות בחירות במקומות אלה.

‎17.

האמור לעיל אין בו כדי לפטור מן הצורך ברשיון או בהיתר לעריכת אסיפות בחירות במקומות האמורים, אם הדבר דרוש מכוח דין אחר. לענין זה יש לציין את הדינים הבאים:

‎18.

סעיף ‎84 לפקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א - ‎1971, קובע כי עריכת אסיפה טעונה רשיון מאת מפקד משטרת המחוז, אם מדובר באסיפה בה משתתפים לפחות חמישים איש תחת כיפת השמים כדי לשמוע נאום או הרצאה על נושא מדיני או כדי לדון בנושא כזה. נושאי בחירות לכנסת נחשבים, לענין זה, נושאים מדיניים. אשר לשיקולים הכרוכים במתן רשיון לאסיפה, ראה בג"צ ‎148/79, סער נגד שר הפנים, פ"ד, ל"ד (‎2), 169 (ראה גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה על חרות ההפגנה מספר ‎21.566 מיום ‎1.4.1983). כאשר מדובר בבקשה לקבלת רשיון לעריכת אסיפת בחירות ברחוב, ככר, גן עירוני וכיו"ב, רצוי כי משטרת ישראל תיקח בחשבון את עמדתה של הרשות המקומית, במידה שהיא מתבססת על שיקולים ענייניים לפי פקודת המשטרה.

א.

לפי סעיף ‎37 לחוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והנקיון), התשל"ח - ‎1978, אין לקיים מופע בגן ציבורי אלא על פי היתר בכתב מראש העיריה ובהתאם לתנאי ההיתר. לקיום אסיפת בחירות בגן ציבורי כזה יש לקבל, על כן, היתר כאמור בחוק העזר. הוראה דומה מצוייה בחוקי עזר של רשויות מקומיות נוספות.

ב.

תעמולת בחירות בבתי ספר ממלכתיים

ו.

האם מותר להרשות מתן הרצאות על נושאים פוליטיים בבתי ספר ממלכתיים?

‎19.

נוסף לאיסורים בדבר ניהול תעמולה פוליטית בבתי הספר, לפי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג - ‎1953, ולפי ההוראות של משרד החינוך והתרבות, קיים איסור כזה גם לפי חוק דרכי התעמולה, לפי סעיף ‎2א לחוק זה אסור לעשות שימוש במקרקעין המוחזקים על ידי המדינה או על-ידי רשות מקומית לצורך תעמולת בחירות. פירוש הדבר שאסור על-פי החוק לקיים תעמולת בחירות בבתי ספר ממלכתיים, בין על-ידי מורים ובין על-ידי אנשים אחרים המוזמנים להופיע בבתי הספר ולהרצות בפני תלמידים ולשוחח עם תלמידים. לפיכך יש להימנע, בתקופה שלפני הבחירות לכנסת, מלהזמין אל בתי הספר לצורך הרצאה או שיחה כל מי שהוא מועמד בבחירות לכנסת, וכן יש להימנע בכל עת מלהזמין אל בתי הספר לצורך הרצאה או שיחה כל אדם שיש יסוד לחשוב כי בדבריו יהיה משום תעמולת בחירות.

‎20.

מנהל או מורה המזמין אדם להרצאה או לשיחה עם תלמידים בבית ספר ממלכתי בניגוד לאמור, או מאפשר קיום הרצאה או שיחה כזאת, עלול לעמוד לדין פלילי, ואם יורשע דינו (לפי סעיף ‎17 לחוק האמור) מאסר ששה חודשים או קנס. כמו כן הוא עלול להיתבע לדין משמעתי בפני בית הדין למשמעת של עובדי המדינה או בית דין למשמעת של הרשויות המקומיות לפי הענין.

‎21.

השימוש במודעות ושלטים לצורך תעמולת בחירות ^*

ז.*

מערכות של בחירות לכנסת ולרשויות המקומיות היו מלוות בעבר בתופעה של הדבקת מודעות, התקנת שלטים וציור סיסמאות על מבנים בניגוד לחוק. תופעה זאת מזיקה מבחינות אחדות:

‎25.

סעיפים ‎22-24 בהנחיה המקורית עסקו בהגבלת הקרנת תעמולה בטלויזיה או בקולנוע, עקב ביטול סעיף החוק הרלוונטי, הושמטו סעיפים אלה מנוסח ההנחיה.

הערה:

היא פוגעת בנקיון ובמראה של בתים ודרכים;

א.

היא עלולה לגרום נזק לרכוש פרטי וציבורי;

ב.

יש בה כדי לשבש את ההגינות והשויוניות הנדרשת במערכת הבחירות.

ג.

חוקים אחרים קובעים איסורים בענין זה, כדי למנוע את הנזק האמור, ומטילים אחריות פלילית ועונשי מאסר וקנס לא רק על אלה המדביקים מודעות או מתקינים שלטים בניגוד לחוק, אלא גם על מי שהזמין את המודעה או השלט או הורה על הדבקתם או התקנתם.

ואלה ההוראות העיקריות שנקבעו בחוק לענין זה:

‎26.

הדבקת מודעות על לוחות מודעות בלבד:

(‎1)

מותר להדביק מודעות של תעמולת בחירות רק על לוחות מודעות שייעדה רשות מקומית דרך קבע להדבקת מודעות או שייעדה במיוחד להדבקת מודעות של תעמולת בחירות לקראת בחירות, או על משרדיה או מועדוניה של המפלגה או של רשימת המועמדים המפרסמת את המודעה (חוק דרכי התעמולה, סעיף ‎10 (4) ).

(א)

אסור להדביק מודעות של תעמולת בחירות, או לעשות תעמולת בחירות בדרך של הדבקת שלטים או כתיבת סיסמאות, על מבנים או גדרות או כבישים, מדרכות או שטחים אחרים המיועדים לציבור שילך או שיסע בהם (חוק דרכי התעמולה, סעיף ‎9 (ב) ).

(ב)

מי שמדביק מודעה או כותב על מקרקעין של זולתו שלא כדין, עובר עבירה של השחתת פני מקרקעין (סעיף ‎196 לחוק העונשין). בהתאם לכך, מי שמדביק מודעת בחירות או כותב סיסמת בחירות על רכוש של אדם או גוף אחר, כגון קיר או גדר של בית פרטי או של מוסד ציבורי, כולל עיריה או מועצה מקומית, ללא רשות הבעלים, עובר עבירה זאת.

(ג)

חוק העונשין מוסיף וקובע (בסעיף ‎196א) כי אחריות פלילית על עבירה זאת מוטלת גם על מי שתוכנה של מודעה מודפסת שהודבקה שלא כדין מצביע עליו כעל מי שהזמין את הכנתה או את הדבקתה, או הורה על ביצוע המעשה. זולת אם הוכיח כי העבירה נעשתה שלא בידיעתו וכי הוא נקט בכל האמצעים הסבירים למנוע את ביצוע העבירה. בהתאם לכך אפשר שאדם אשר הורה להדפיס מודעת בחירות מסויימת, או אדם אשר הורה להדביק אותה בחוצות העיר, ישא באחריות פלילית על הדבקת המודעה בניגוד לחוק.

לעומת זאת, מי שמוריד או משחית מודעה שהודבקה כדין עובר עבירה (סעיף ‎195 לחוק העונשין, וכן חוק הבחירות לכנסת, סעיף 621 (2) ).

(ד)

הגבלה על מודעות מודפסות:

מודעה של תעמולת בחירות כפופה להגבלות הבאות:

(‎2)

המודעה לא תהא גדולה מ- ‎50 על ‎70 סנטימטר;

(א)

המודעה תהא מודפסת בלא יותר משני צבעים;

(ב)

המודעה תישא את שמו ואת מענו של המדפיס שהדפיס אותה ושם האדם האחראי להזמנתה.

(ג)

(חוק דרכי התעמולה, סעיף ‎10).

הגבלות על שלטים:

אסור להתקין שלטים שיש בהם תעמולת בחירות אלא במקומות בהם מותר להדביק מודעות (ראה לעיל פיסקה ‎1) ), וההגבלות החלות על מודעות (ראה לעיל פיסקה ‎2) ) חלות גם על שלטים בחריג אחד: ההגבלה על גודל המודעה (כלומר, ‎50 על ‎70 סנטימטר) אינה חלה על שלט הנושא אך ורק אות וכינוי שאושרו כדין לרשימת מועמדים (חוק דרכי התעמולה, סעיף ‎10א).

(‎3)

איסור על שלטים בדרכים בין-עירוניות:

אסור להתקין שלטים שיש בהם תעמולת בחירות בדרכים בין-עירוניות, ובין היתר על גבי גשרים ועל גבי מתקנים הנראים לעיני מי שנוהג בדרך בין עירונית. איסור זה נובע הן מחוק דרכי התעמולה, סעיפים ‎9 (ב), ‎10 ו-‎10א, והן מחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו - ‎1966. האחריות הפלילית על התקנת שלט בדרך בין-עירונית בניגוד לחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו - ‎1966, מוטלת גם על המפלגה שהיא בעלת השלט וכן על כל אדם שהינו מנהל פעיל במפלגה או אדם העובד במפלגה האחראי להתקנת השלט, אלא אם הוכיח כי העבירה נעברה שלא בידיעתו וכי הוא נקט בכל האמצעים הסבירים למנוע את ביצוע העבירה ואת המשכתה (סעיף ‎9ג).

(‎4)

ע ו נ ש י ן:

(‎5)

מי שימצא אחראי להדבקת מודעות או התקנת שלטים בניגוד לחוק צפוי לעונשים כדלקמן:

עבירה על חוק דרכי תעמולה - מאסר ששה חודשים או קנס (סעיף ‎17);

(א)

עבירה על סעיף ‎196 לחוק העונשין - מאסר שנה או קנס;

(ב)

עבירה על חוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו - ‎1966 - קנס וכן קנס נוסף לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר מועד שנקבע בהתראה;

(ג)

זכות האישום:

(‎6)

נוסף לסמכות של המשטרה ושל פרקליטות המדינה להגיש כתב אישום על עבירות הקשורות במודעות ושלטים לצורך תעמולת בחירות, קיימת זכות להגיש כתבי אישום על עבירות אלה כדלקמן:

חבר של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ובא כוח של רשימת מועמדים לכנסת רשאים להגיש כתב אישום לבית המשפט בשל עבירה לפי חוק דרכי התעמולה (סעיף ‎18 לחוק);

(א)

עובד של רשות מקומית שהוסמך על ידי ראש הרשות המקומית, רשאי למסור הזמנה למשפט בברירת קנס למי שעבר עבירה של השחתת פני מקרקעין לפי סעיף ‎196 לחוק העונשין, התשל"ז - ‎1977. ראה צו סדר הדין הפלילי (סעיף ‎196 לחוק העונשין - (עבירת קנס), התשמ"ד-‎1984 (ק"ת התשמ"ד, עמ' ‎1736). כמו כן קובע סעיף ‎337 לפקודת העיריות שקנסות המשולמים עקב הפעלת סמכותו של עובד עיריה בשל עבירה לפי סעיף ‎196 לחוק העונשין, התשל"ז - ‎1977, שנעברה בתחום העיריה, ישולמו לקופת העיריה. הוראה דומה קיימת לגבי מועצות מקומיות: פקודת המועצות המקומיות, סעיף ‎2;

(ב)

כל אדם רשאי להגיש קובלנה לבית משפט לגבי אדם שעבר עבירה של השחתת פני מקרקעין לפי סעיף ‎196 לחוק העונשין (סעיף ‎68 והתוספת השניה לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב - ‎1982).

(ג)

אכיפת החוק:

(‎7)

המשטרה, הרשויות המקומיות וגופים ציבוריים אחרים שהחוק העניק להם סמכות בענין זה צריכים להערך במיוחד לאכיפה תקיפה של החוק בתחום זה בתקופה של מערכת הבחירות.

(א)

יש לפעול להגשת כתבי אישום נגד חשודים בביצוע עבירות בתחום זה במהירות. בהקשר זה יש לציין כי לפי סעיף ‎196ב לחוק העונשין, וסעיף ‎20 לחוק דרכי התעמולה, תקופת ההתיישנות של העבירות בהן מדובר היא שנה אחת.

(ב)

איסור שימוש בכלי רכב, בכלי שיט ובכלי טיס

לצורך תעמולת בחירות

ח.

החוק אוסר, באופן כללי, שימוש בכלי רכב, בכלי שיט ובכלי טיס לצורך תעמולת בחירות. ההוראות העיקריות לענין זה מצויות בחוק דרכי תעמולה ואלה הן -

‎27.

לא תהא תעמולת בחירות באמצעות השימוש בכלי טיס או בכלי שיט".

"‎3

לא תהיה תעמולת בחירות באמצעות השימוש בכלי רכב; איסור זה לא יחול ביום הבחירות לגבי כלי רכב העומד באותו יום לרשות רשימת מועמדים".

"‎9(א)

אסור להשתמש ברמקול המופעל מכלי רכב או מכלי שיט לצורך תעמולת בחירות. איסור זה נובע הן מסעיפים ‎3 ו - ‎9(א) לחוק דרכי התעמולה והן מסעיף ‎4 לאותו חוק הקובע כי "לא תהא תעמולת בחירות באמצעות רמקול, פרט לשימוש ברמקול כדי להגביר קולו של נואם באסיפה המתקיימת כדין".

‎28.

אסור לעשות תעמולת בחירות באמצעות שידורי רדיו מכלי רכב או מכלי שיט . האיסור מתבסס לא רק על סעיפים ‎3 ו - ‎9(א) לחוק דרכי התעמולה אלא גם על עקרון השויוניות בבחירות, כפי שנקבע בחוק. שידור תעמולת בחירות שלא באמצעות רשות השידור, פוגע בהסדר שנקבע בחוק בדבר שידור תעמולת בחירות ברדיו (סעיף ‎15), ובדרך זאת אף פוגע בשויוניות הנדרשת בין הרשימות המתמודדות בבחירות. כך פסק ביום ‎15 ליוני ‎1984 יושב - ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, ובהתאם לכך אסר שידורים של תעמולת בחירות מ"ספינת השלום" העוגנת ליד חופי הארץ.

‎29.

אין לעשות תעמולת בחירות בדרך של טיולי חינם בכלי רכב. חוק דרכי התעמולה קובע (בסעיף ‎8) כי "לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות". טיול בכלי רכב, ללא תשלום ראוי עבור הטיול, אף הוא מתנה אסורה. לפיכך אסור לערוך טיול בכלי רכב, ללא תשלום כאמור, באופן שיש בו משום תעמולת בחירות מצד רשימה המתמודדת בבחירות.

‎30.

אסור להדביק לתלות או להצמיד בדרך אחרת לכלי רכב, כלי שיט או כלי טיס שלט או מודעה שיש בהם משום תעמולת בחירות. כגון, שם, סימן או סיסמה של רשימת מועמדים. איסור זה נובע מהוראות חוק אחדות:

‎31.(א)

סעיפים ‎3 ו - ‎9(א) לחוק דרכי התעמולה האוסרים שימוש בכלי רכב, בכלי שיט או בכלי טיס לצורך תעמולת בחירות. בהקשר זה ראה דברי ההסבר להצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' ‎4), התשל"ג - ‎1973, (הצעות חוק תשל"ג, ‎1083, עמ' ‎436).

(‎1)

סעיפים ‎10 ו - ‎10א לחוק דרכי התעמולה קובעים כי לא תהא תעמולת בחירות באמצעות מודעות מודפסות המוצגות ברבים, או באמצעות שלטים מודפסים או בלתי מודפסים, אלא על לוחות מודעות שנועדו לכך על ידי רשות מקומית (כלומר, עיריה או מועצה מקומית) או על משרדיה או מועדוניה של המפלגה או הרשימה המתמודדת בבחירות.

(‎2)

תקנה ‎305 לתקנות התעבורה, התשכ"א - ‎1961, קובעת איסור על נשיאת סימנים (ובכלל זה דברי פרסומת) על גבי כלי רכב, אם לא ניתן היתר לכך מאת רשות הרישוי. בהקשר זה ראה בג"צ ‎184/63, נוביק נגד שר התחבורה והמפקח על התעבורה, פד"י, י"ח (‎1), 33.

(‎3)

האיסור האמור חל גם על מודעות בחירות לסוגיהן, כולל מדבקות, הנקבעות בחלק הפנימי של אוטובוסים המשמשים בתחבורה הציבורית.

(ב)

שאלה מיוחדת מתעוררת לגבי הדבקת מודעות (סטיקרים) על גבי מכוניות פרטיות, נוהג זה של הדבקת מדבקות קטנות על גבי הזגוגית האחורית של מכונית פרטית, בנושאים שונים שאין להם קשר עם הבחירות, רווח למדי מזה שנים. יש מקום לשאלה אם אדם המדביק על גבי מכוניתו מדבקה כזאת, הנושאת שם או סימן של רשימה התמודדת בבחירות, עושה תעמולת בחירות אסורה, ואם המחוקק נתכוון לאסור גם את השימוש במדבקות כאלה. בשל הספק בשאלה זאת, וכן בשל שיקולים של מדיניות תביעה, לא יינקטו הליכים נגד הבעלים או נגד הנוהג במכונית פרטית עליה מודבקת מדבקה כזאת (שגודלה, בדרך כלל, אינו עולה יותר מאשר ‎20 ס"מ על ‎10 ס"מ לערך). אולם מספר ניכר של מדבקות המודבקות על גבי מכונית אחת יש מקום לראותן כשלט או מודעה של תעמולת בחירות הנופלים בגדר האיסור שבחוק.

(ג)

אסור לפזר כרוזים שיש בהם תעמולת בחירות מתוך כלי רכב או כלי טיס. איסור זה נובע מסעיפים ‎3 ו - ‎9(א) לחוק דרכי התעמולה. כמו כן פיזור כרוזים מתוך כלי רכב יהווה עבירה גם לפי תקנה ‎161(א) לתקנות התעבורה, התשכ"א - ‎1961, וכנראה גם לפי חוק שמירת הנקיון, התשמ"ד - ‎1984.

‎32.

כאמור, האיסור על שימוש בכלי רכב, בכלי שיט ובכלי טיס לצורך תעמולת בחירות, לפי סעיפים ‎3 ו - ‎9(א) לחוק דרכי התעמולה הינו כללי. לפיכך הוא חל גם על גרירת שלטים, סימון של שם או סימן של רשימת מועמדים על ידי פליטת עשן מכלי טיס וכיו"ב.

‎33.

סעיף ‎17 לחוק דרכי התעמולה קובע כי המפר הוראה מההוראות האמורות דינו מאסר שישה חודשים או קנס.

‎34.

טוהר הבחירות

ט.

חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), התשכ"ט -‎1969, קובע כי "הנותן או המציע שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע או להימנע מלהצביע, בכלל או בעד רשימת מועמדים מסויימת" דינו מאסר חמש שנים או קנס, וזה אף דינו של המקבל או המסכים לקבל שוחד כזה (סעיף ‎122). ראוי להדגיש כי הצעת שוחד כשהיא לעצמה, אף ללא מתן שוחד בפועל, הינו עבירה. החוק מוסיף וקובע כי אין הבדל אם השוחד היה כסף, שווה כסף, שירות או טובת הנאה אחרת (סעיף ‎123).

‎35.

טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו על המצעים והמועמדים של הרשימות המתמודדות בבחירות. מתן טובת הנאה אישית לבוחר, כדי להשפיע על הצבעתו בבחירות, עלול לשבש ולסלף את שיקול דעתו. לפיכך, נסיון להשפיע על שיקול הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית נקבע בחוק כעבירה חמורה.

‎36.

בפסק דין שניתן על ידי בית המשפט העליון (ע.פ. ‎71/83, פלאטו שרון ואח' נגד מדינת ישראל, פד"י, ל"ח(‎2), 757), נפסק מפי השופט דב לוין, בין היתר כך (בעמ' ‎768):

"חובה להקפיד על כך, שהבחירות תהיינה חופשיות וטהורות מכל רבב של כפיה, השפעה לא הגונה ושחיתות, וכי יהיה ברור שהאזרח הבוחר, שמימש את זכותו להצביע ומיצה את רצונו הפוליטי בפתק הבוחר, עשה כן כבן חורין ועל פי שיקול דעתו החופשי. בחירה כפוייה או בחירה קנוייה מעוותות ומסלפות את יסוד היסודות של ההוויה הדמוקרטית האמיתית".

ועוד נאמר שם (בעמ' ‎770):

"חופש הבחירה משמעו לא רק החופש הפיסי להטיל לקלפי את פתק ההצבעה, אלא גם, ובעיקר, החופש הגמור לעבור כבן חורין את תהליך ההצבעה מהבחינה הנפשית והשכלית. לכן, כל מעשה שיש בו כדי לצמצם או לבטל, בין במישרין ובין בעקיפין, את חירות חשיבתו של הבוחר ויכולתו לתת ביטוי אמיתי לתכנית הפעולה הרצוייה בעיניו ולהשקפת עולמו, על פי שיקול דעתו העצמי אם משום טובת הנאה ששיבשה חירותו זו, ואם משום כפיית דעתם של אחרים עליו פוגע בעקרון הבסיסי של טוהר הבחירה ואי תלותה. מכאן, שמעשים כאלה פסולים הם מיסודם. גישה שונה או מקילה בנושא זה, השלמה עם מעשים מעין אלה והיגררות אחריהם, יביאו בהכרח לשיבוש התהליך הדמוקרטי ולסילוף דמותו, שכן, התוצאה הבלתי נמנעת תהיה, כי בעל המאה יהיה גם בעל הדעה, וכפועל יוצא מכך גם בעל השררה, על כל המשתמע מכך; אין לך עיוות חמור מזה של עקרון השיטה הדמוקרטית בחברה נאורה".

באותו פסק דין נקבע כי יש לראות כשוחד בחירות, בין היתר, מצבים אלה:

‎37.

מתן הבטחה על ידי מועמד בבחירות שיסייע לאנשים מסויימים בהשגת דיור זול, מתוך המקורות הכספיים של המועמד, ומתוך כוונה להשפיע באמצעות טובת הנאה זו על הבוחרים להצביע עבורו בבחירות.

(א)

העסקת אנשים כפעילים בתשלום מטעם רשימת מועמדים, כאשר ההעסקה אינה אלא מסווה ואין בה ממש, או שהיא מצטמצמת בעיקר לפעולות סרק שאין בהן צורך, וכל זאת כדי להצדיק את התשלום, שנועד כולו או בעיקרו כדי להשפיע על הפעיל ועל מקורביו להצביע בעד אותה רשימה;

(ב)

בדומה לכך, יהיה זה שוחד בחירות לשלם לאיש ציבור, שהינו ראש עדה או מנהיג חברתי וכיו"ב, לא בעד פעילות הסברה או פעילות אחרת למען רשימת מועמדים, אלא כדי לקנות את השפעתו על אותו ציבור הנתון ממילא להשפעתו, על מנת שיצביע בעד אותה רשימת מועמדים.

אלה אינן אלא דוגמאות בלבד, ומצבים דומים עלולים אף הם להיחשב שוחד בחירות.

(ג)

יתכנו מקרים של מתן טובות הנאה בקשר לבחירות שאינן מגיעות אולי כדי שוחד בחירות לפי סעיף ‎122 לחוק הבחירות לכנסת (ראה לעיל), ואף על פי כן הן אסורות לפי החוק, בהיותן מתנות בקשר לתעמולת הבחירות. לענין זה קובע סעיף ‎8 לחוק דרכי התעמולה, בין היתר, כי "לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות". וסעיף ‎17 לחוק זה קובע כי העבריין צפוי לעונש מאסר של ששה חודשים או לקנס.

‎38.(א)

האיסור על מתן מתנות בקשר לתעמולת בחירות חל, לדוגמה, על הענקת פריטי לבוש (כגון חולצה או כובע), מכשירי כתיבה, מצרכי מזון או אביזרי רכב, וכיוצא באלה מוצרים אחרים, בין אם יש עליהם שם, סימן או סיסמה של רשימת מועמדים ובין אם אין.

(ב)

עם זאת, אין האיסור תופס לגבי מתנות שאין להן ערך כלכלי ממשי ובעיקר שימושן כתעמולת בחירות. כך, לדוגמה, אין איסור לתת ללא תמורה כפתורים, מדבקות, גלויות מצויירות, כובעי ניר, וכיוצא באלה, שעליהם שם, סימן או סיסמה של רשימת מועמדים. את אלה ניתן לדמות לכרוזים או לחומר הסברה מודפס, ואין לראות בהן מתנות כמשמעותן בסעיף ‎8 לחוק דרכי התעמולה.

(ג)

יאמר מייד, כי העמדה, לפיה יש צורך בקבלת רשיון מאת העיריה לנשיאת שלטים בהפגנות ובאסיפות, זאת מכוח הוראות חוק עזר לאשקלון (מודעות ושלטים) התשנ"ז - ‎1997 (להלן: "חוק העזר"), אינה מקובלת עלי כפי שיפורט להלן.

‎1.

חוק העזר נועד לאפשר לרשות המקומית לבצע את תפקידיה, במסגרת הסמכויות שהוענקו לה בחקיקה ראשית, ולענייננו, סעיף ‎246 לפקודת העיריות (נוסח חדש), הקובע לאמור:

‎2.

מודעות העיריה תפקח על הצגת מודעות, שלטים וטבלות במקומות-עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם."

"‎246.

מטרת חוק העזר היא לפקח על נושא השילוט מתוך מטרה להגן על חזות אסטטית של מבנה העיר, על הנקיון ועל הרכוש (השוו: בג"צ ‎734/88 התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה, אשקלון נ' עירית אשקלון ואח' פ"ד מג (‎3) 665). לשונו של סעיף ‎246 הנזכר, כמו גם עיון בחוק העזר כולו מלמדים על מטרותיו אלו של חוק העזר (ראו למשל את ההגדרה "שלט", ואת הרכבה של "ועדה מקצועית לשילוט", לסעיף ‎1 לחוק העזר). המשתמשים העיקריים והכמעט בלעדיים בשילוט לצורותיו השונות, הם בתי עסק ומספקי שירותים למינהם המפרסמים שלטים הן כדי להפיץ בציבור מידע הנוגע לעיסוקם, והן לשם פרסומת.

חוק העזר לא נועד כלל ועיקר ליצור מנגנון רישוי של הפגנות ואסיפות, ואין להן דבר עם מטרותיו. השילוט באסיפות והפגנות הוא ארעי באופיו ומסולק בסיום ההפגנה או האסיפה. נציין כי כדי לקדם את מטרות חוק הזר הנזכרות לעיל, אוסר סעיף ‎11 לחלוטין, פרסום שילוט ע"י השמעת תוכן השילוט ודורש טעמים מיוחדים לאישור פרסום באופן נייד ולא קבוע. ההגבלות החמורות על דרכי פרסום אלו, שהן דרכי הביטוי המרכזיות של הפגנה או אסיפה, מעידות יותר מכל על היעדר כוונה לפקח באמצעות חוק העזר על שילוט זמני הנישא בהפגנות.

‎3.

הזכות להפגין הינה זכות יסוד, ומהווה את אחד מאמצעי ההבעה המרכזיים העומדים לרשותו של האזרח המעוניין להתבטא בענייני המדינה. פגיע בזכות זו תעשה רק מכוח הסמכה מפורשת וחד משמעית בחיקוק (בג"צ ‎337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז (‎3) 352,337).

אכן, בניגוד לצורות ביטוי אחרות, נדרש אישור מוקדם לשם קיום סוגים מסוימים של הפגנות, זאת כדי לאזן בין הזכות להפגין לבין אינטרסים אחרים, ובראשן אינטרס שמירת הסדר הציבורי. סעיף ‎84 לפקודת משטרה [נוסח חדש], התשל"א - ‎1971, קובע את הסיטואציות בהן נדרש רשיון, ומוסיף וקובע כי המשטרה, הגוף המרכזי המופקד על שלום הציבור ועל שמירת הסדר הציבורי, היא המופקדת על מתן הרשיון ועל עמידה בתנאיו. פגיעה בזכות להפגין יכול שתעשה רק מכוח פקודה זו.

‎4.

הרשות המקומית אינה מופקדת באופן ישיר על שמירת הסדר הציבורי (אם כי מובן, כי ככל רשות שלטונית אחרת היא שוקלת אינטרס כללי זה בהפעלת סמכויותיה). פירוש דווקני של הוראות סעיף ‎11 (ב) לחוק העזר, לפיו נדרש רשיון מאת העיריה לשם נשיאת שלטים בהפגנה, יביא ליצירת מנגנון מקביל למנגנון רישוי הפגנות של המשטרה. אין הגיון וצורך ביצירת מנגנון זה, ולא זאת כוונת סעיף ‎246 לפקודת העיריות וחוק העזר שנחקק מכוחו.

‎5.

לסיכום, נשיאת שילוט בעת אסיפות והפגנות אינה דורשת רשיון מאת העיריה. רשיון להפגין נדרש במקרים מסויימים ע"י המשטרה, וחזקה עליה, כמי שמופקדת גם על עמידה בתנאי הרשיון, כי היא נותנת דעתה בנושא השילוט הנישא בהפגנה, ככל שהדבר נדרש להפעלת סמכויותיה לפי חוק.

‎6.

מדיניות התביעה בניהול הליכים כלפי נבחרי ציבור ברשויות המקומיות לפני הבחירות

בחודשים שבסמוך לפני מועד הבחירות נודעת רגישות מיוחדת בכל הנוגע לניהול הליכים נגד נבחרי ציבור. מחד גיסא, יש להבטיח אכיפה ראויה ושיוויונית של החוק, ומאידך גיסא יש לשמור שהמערכות העוסקות באכיפת החוק לא תשמשנה כלי ניגוח בידי יריבים פוליטיים. ע"י הגשת תלונות מניפולטיביות.

על מנת לשמור על האיזון הראוי בתקופה רגישה זו, יש לנהוג על פי הכללים הבאים במחצית השנה שלפני הבחירות:

א.

תלונות נגד ראשי רשויות מקומיות תיבחנה על ידי ר' אח"ק, אשר ישקול בכל מקרה את הצורך לפתוח החקירה מיידית או להמתין. לענין זה יתן דעתו, בין היתר, לזהות המתלונן, לטיב הראיות לכאורה הקיימות, לחומרת המעשה המיוחס, לצורך לאסוף ראיות והאפשרות שדחיה תסכל חקירה ראויה לאחר מכן, ויחליט בכל תיק על המועד הראוי לפתיחה בחקירה.

באותו אופן ייבחנו על יד ר' אח"ק, או מי שהוסמך על ידו, תלונות לגבי נבחרי ציבור אחרים, המעורבים או מועמדים במערכת הבחירות לרשויות המקומיות.

(‎1)

תיקים של נבחרי ציבור או מועמדים כאמור המצויים בעיצומה של חקירה שוטפת - אין, לכאורה, מקום לעכב את הטיפול הרגיל בהם. עם זאת, גם תיקים כאלה יועברו לעיונו שלל ר' אח"ק, אשר יעיר את הערותיו לגבי דרך הטיפול ואופן החקירה בהם.

(‎2)

תיקים נגד נבחרי ציבור (או מועמדים כאמור) שהגיעו לאחר חקירה לפרקליטות לצורך החלטה אם להגיש כתב אישום יבחנו לפי נסיבותיהם, ובכל מקרה ישקלו, בין היתר, ולצד שיקולים של טיב הראיות בתיק ומהות העבירה, גם שיקולים של משך החקירה ורציפותה, ומשך הזמן בו ממתין התיק לטיפול בפרקליטות.

(‎3)

אין מקום, בדרך כלל, לעכב טיפול בתיק שהגיע במהלך הדברים הרגיל, או שמשך ההמתנה שלו לטיפול בפרקליטות הוא סביר בנסיבות הענין. לא כן באשר לתיק הממתין זמן רב, שלגביו יש צורך בשיקול דעת מיוחד באשר להגשתו לפני הבחירות.

נוהל טיפול בתלונות בגין עבירות על חוק הבחירות (דרכי תעמולה)

יש ליצור מנגנון אחיד ויעיל לטיפול בתלונות נגד מועמדים ואחרים העוברים על הוראות דיני תעמולת הבחירות. אכיפת החוק בנושא זה חשובה ויש לזרז את הטיפול בו על מנת ליצור אכיפה אפקטיבית. לא מכבר גם תוקן החוק והוארכה תקופת ההתיישנות, על מנת שלא לסכל את אכיפת החוק במישור זה שנמצא לוקה בדוחו"ת מבקר המדינה, ואשר לגביו הוצאו, במשך השנים, הנחיות מפורטות של היועץ המשפטי לממשלה.

ב.

הטיפול בתלונות של תעמולת בחירות ירוכז ביחידה הארצית לחקירות הונאה או על ידי גורם אחר במטה הארצי, שייקבע על ידי ר' אח"ק. הטיפול יהיה במישור הארצי ולא המקומי.

(‎1)

הצוות החוקר ייעזר בעורך דין מיוחד שהוקצע לצורך כך במשרד הפנים והמצוי בלשכת המפקח הארצי על הבחירות, שתפקידו יהיה לייעץ ולסייע למשטרה בנושא הדינים המיוחדים החלים בנושא.

(‎2)

תיקים בנושא נגד נבחרי ציבור יועברו, בתוך החקירה, ליועץ המשפטי לממשלה לצורך אישור הגשת כתבי אישום לפי ההנחיה הכללית החלה בנושא.

(‎3)

ביום כ"ג בכסלו התשס"א (‎20.12.00) התקבל בכנסת תיקון לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) התשי"ט - ‎1959. בתיקון מספר נושאים הנוגעים לתעמולה גם בעיתונות הכתובה (כגון הגבלות על שימוש בצה"ל או בילדים בתעמולת בחירות). במיוחד ברצוני להסב את תשומת הלב לתיקון שעניינו, בין היתר, להבטיח שמודעות תעמולה, הן אלו הנתלות בחוצות, והן המתפרסמות בעיתונות הכתובה תהיינה מזוהות. כך ניתן יהיה לדעת מי עומד מאחורי מודעת תעמולה, ימנעו הטעייה ובלבול של הציבור באשר לאחראים על פרסום מודעות והעברת מסרים, ותהא לכך אף תועלת לעניין הבקרה והאכיפה של מבקר המדינה לפי הוראות חוק מימון מפלגות.

‎1.

בתיקון החוק, שנכנס לתקפו ביום א' בטבת התשס"א (‎27.12.00), הוספה פיסקה לסעיף ‎10(ב) לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) התשי"ט - ‎1959, (להלן - חוק דרכי תעמולה) שעניינו מודעות תעמולה בעיתונות הכתובה וזו לשונה:

‎2.

המודעה תישא את שמו ומענו של האדם האחראי להזמנתה, ואם פעל אותו אדם מטעם סיעה, רשימת מועמדים, מועמד כאמור בסעיף קטן (א)(‎3) או גוף אחר, תישא המודעה את שם הסיעה, רשימת המועמדים, המועמד או הגוף כאמור, או את האות או הכינוי של הסיעה או של רשימת המועמדים".

"(‎5)

לפי סעיף ‎2 לחוק דרכי תעמולה, הסעיף העוסק במגבלות על מודעות תעמולה בעיתונות הכתובה חל ב-‎90 הימים שלפני יום הבחירות. מכאן, שיש לדאוג כי על גבי מודעה שהיא תעמולת בחירות יתפרסם שמו של מזמין המודעה, ואם פעל מטעם מי שמתמודד בבחירות או מטעם גוף כלשהו, יש לציין את פרטי אותו גוף (ולא די לציין רק את שם מזמין המודעה). כפי שנאמר בסעיף, מקום שמי שעומד אחרי הפרסום היא סיעה או רשימת מועמדים, יכולה היא להזדהות בכינוי או באות שאושרו לה לפי חוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב] התשכ"ט - ‎1969 או לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות) התשכ"ה - ‎1965, לפי הענין.

‎3.

בהקשר זה, מודעה של תעמולת בחירות יש לפרש במבט רחב ועניינה גם תעמולה נגד מועמד, ואף תעמולה שאינה נוקבת מפורשות בשמו של מועמד, אך ברור מן המסר שבה, שעניינה לשכנע את הציבור להצביע בעד מועמד פלוני או נגדו.

‎4.

מעבר לחובת הציות הכללית לחוק, יש להקפיד על עמידה בדרישות תיקון החוק הנזכר לשם קיום תעמולת בחירות הוגנת וגלויה. אמצעי האכיפה שנקבעו בחוק דרכי תעמולה (ענישה פלילית, צו מניעה של יו"ר ועדת הבחירות המרכזית) חלים, כמובן, גם לגבי ההוראה החדשה.

מצ"ב נוסח חוק הבחירות דרכי תעמולה (תיקון מס' ‎18) התשס"א-‎2000.

‎5.

סעיף ‎7 לחוק-יסוד: הכנסת (כפי שתוקן לאחרונה בתיקון ס' ‎33 לחוק היסוד, ס"ח התשס"א עמ' ‎494 - להלן תיקון ‎33) קובע:

‎1.

"אלה לא יהיו מועמדים לכנסת:

נשיא המדינה;

(‎1)

שני הרבנים הראשונים;

(‎2)

שופט;

(‎3)

דיין של בית דין דתי;

(‎4)

מבקר המדינה;

(‎5)

ראש המטה הכללי, צבא הגנה לישראל;

(‎6)

רבנים וכהני דתות אחרות, כשהם משמשים בכהונתם בשכר

(‎7)

עובדי מדינה בכירים וקציני צבא בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק;

(‎8)

שוטרים וסוהרים בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק;

(‎9)

עובדי תאגידים שהוקמו בחוק, בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק;

(‎10)

זולת אם חדלו לכהן במשרה או בתפקיד כאמור לפני המועד להגשת רשימות המועמדים לכנסת, ואם נקבע בחוק מועד מוקדם מזה, לפני המועד האמור."

סעיף ‎56 לחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה (להלן - חוק הבחירות) משלים את ההוראה שצוטטה לעיל וקובע, לענייננו, מהן הדרגות הבכירות של עובדי מדינה או של עובדי תאגידים שהוקמו בחוק שמי שנושא בהן לא יהיה מועמד לכנסת. משמעות ההוראה היא שמי שנושא במשרות בכירות אלו ורוצה להיכלל ברשימת מועמדים לכנסת, צריך להתפטר עובר להגשת רשימות המועמדים (למעשה עוד קודם לכן, שכן סעיף ‎56 הנזכר קובע גם תקופת צינון).

בעבר קרה שמועמד הכלול ברשימת מועמדים לכנסת ולא נבחר לכנסת התמנה לתפקיד בכיר בשירות המדינה ונותר במקביל מועמד ברשימה, תוך המתנה להתפנות מקום בכנסת.

‎2.

ראינו מצב זה, בו עובד מדינה בכיר הוא גם מועמד ברשימת מועמדים וממתין להיכנס לכנסת, כמצב לא רצוי מבחינת השמירה על הנייטרליות והדימוי של עובדי המדינה הבכירים. סברנו גם, שההגיון (ואף הלשון) של סעיף ‎7 בנוסחו עובר לתיקון ‎33 איפשרו פרשנות לפיה היקף פרישתו של סעיף ‎7 השתרע גם על מועמדים שנותרו מועמדים אחרי הבחירות, ולפיכך אם אחד המועמדים שלא נבחרו לכנסת לאחד התפקידים הבכירים שנושאיהם מנועים מלהיות מועמדים לכנסת פקעה מועמדותו אוטומטית, והוא חדל מלהיות מועמד מרגע התמנותו כאמור.

בבג"צ ‎7157/95 נאוה ארד נ' יו"ר הכנסת ואח' פ"ד נ(‎1) 573 (להלן - פרשת נאוה ארד), נדחתה פרשנותנו ברוב דעות למרות שארבעה מתוך חמשת השופטים סברו כי לשון הסעיף דאז יכולה להתיישב עם עמדתנו כפי שהיתה. שלושת שופטי הרוב קבעו כי סעיף ‎7 לחוק היסוד נועד להסדיר את "המועמדות" רק עד לבחירות, ולפיכך, חוק היסוד מאפשר למועמד שלא נבחר לכנסת להתמנות לתפקיד בכיר בשירות המדינה, ולהיוותר בו זמנית מועמד ברשימה, הממתין להתפנות מקום בכנסת. הנשיא ברק קבע שהחשש כי מפלגות השלטון ינצלו את עמדות הכוח השלטוניות הנתונות בידן כדי למנות מועמדים ברשימה לכנסת, שלא נבחרו, לעמדות בכירות בשירות הציבורי, הוא שיקול רציני, אך משקלו החוקתי קל באיזון שבינו לבין הזכות לבחור ולהיבחר. השופטים ציינו שמצב זה אינו רצוי אלא שהחוק מאפשר אותו.

‎3.

לאחר פסק הדין בפרשת נאוה ארד, נותרנו ללא הסדר חוקתי אלא עם הסדר המעוגן בתקשי"ר בלבד, ולפיו אדם ששמו נכלל באחת מרשימות המועמדים אשר זכתה לייצוג בכנסת ולא נבחר לכנסת, יכול להציג את מועמדותו למשרה בכירה בשירות המדינה רק אם התפטר מרשימת המועמדים (סעיף ‎42.344 וכן סעיף ‎42.341 לתקשי"ר). הנשיא ברק כינה הוראה זו "הוראה חריפה ... שדבר כוחה לא נבחן לפנינו" (ראו עמ' ‎589 לפסק הדין בפרשת נאוה ארד), ואילו הש' זמיר (משופטי המיעוט) תהה (בעמ' ‎609 לפסק הדין) אם ההגנה שבתקשי"ר עומדת במבחן החוק שכן אם חוק היסוד קובע כי הזכות להיבחר חזקה כל כך, עד שמועמד לכנסת אינו מאבד זכות זו אף כשהוא מתמנה למשרה בכירה בשירות המדינה, ספק אם יש בכוח סעיף של התקשי"ר לכרסם בזכות זאת. עוד ציין הש' זמיר כי ממילא התקשי"ר אינו חל על כל המינויים הבעייתים, ולפיכך קיים חשש לפוליטיזציה בתאגידים הציבוריים ובגופים נוספים.

‎4.

בתיקון ‎33 בא ענין זה על פתרונו בתיקון סעיף ‎42 לחוק-יסוד: הכנסת, שכעת קובע:

‎5.

"חבר הכנסת או מועמד לכנסת שנבחר או נתמנה לאחד התפקידים שנושאיהם מנועים מהיות מועמדים לכנסת, חברותו בכנסת או מועמדותו לכנסת, לפי הענין, נפסקת עם בחירתו או עם התמנותו לאחד התפקידים כאמור; לענין זה "מועמד לכנסת" - מי ששמו כלול ברשימת מועמדים לכנסת, מיום הגשת הרשימה עד יום תחילת כהונתו כחבר הכנסת".

(המילים המודגשות - הן אלו שהוספו בתיקון ‎33).

כמו כן, באותו תיקון הוספה פסקה (‎10) לסעיף ‎7 לחוק היסוד, שצוטט לעיל ברישא של מכתבי זה. כעת נקבע בחוק היסוד כי לא יהיו מועמדים לכנסת גם עובדי תאגידים שהוקמו בחוק בדרגות ובתפקידים שייקבעו בחוק (בעבר הוסדר עניינם של עובדי תאגידים שהוקמו בחוק רק בחוק הבחירות והיה ספק באשר לחוקתיותו מאחר שההסדר לא עלה בקנה אחד עם סעיף ‎7 הנ"ל). הצירוף של סעיף ‎7 (10) החדש עם התיקון לסעיף ‎42 מביא להחלת ההסדר (קרי - פקיעת מועמדות לכנסת עם מינוי לתפקיד בכיר) גם על מועמדים שלא נבחרו לכנסת המתמנים לתפקיד בכיר בתאגיד שהוקם בחוק, קרי, רשויות סטטוטוריות למיניהן.

‎6.

בפרשת נאוה ארד, לימדו העובדות על בעייתיות שנבעה מכך שפקיעת המועמדות נעשתה למעשה בהיסח הדעת. פעמים, מועמדים לכנסת שלא נבחרו, היו מתמנים לתפקיד בכיר, ולא היו ערים לכך שלפי עמדתנו, בעצם מינויים, פקעה אוטומטית מועמדותם ברשימה לכנסת. אכן, כעת החוק ברור ולא אמורה להיות הפתעה מעין זו. יחד עם זאת, ראוי לודא, גם באופן מינהלי, שמועמד לכנסת שלא נבחר ועומד כעת בפני מינוי לתפקיד בכיר המדינה או בתאגיד ציבורי יהיה מודע להשלכות המינוי, ויפעיל שיקול דעת של בחירה מודעת בין מועמדות לכנסת לבין מינוי כאמור. אין קושי לכלול בין הטפסים שעל מועמד למלא בטרם מינוי, גם טופס שיכלול את נוסח סעיף ‎42 לצורך יידוע המועמד שבעת התמנותו למשרה בכירה בשירות המדינה או בתאגיד ציבורי פוקעת אוטומטית מועמדותו לכנסת.

‎7.

סיכומם של דברים:

‎8.

לפי סעיף ‎42 לחוק-יסוד: הכנסת וסעיף ‎56 לחוק הבחירות כנוסחם היום, פוקעת אוטומטית מועמדותם של מועמדים לכנסת המתמנים לתפקיד בכיר (בדרגות המפורטות בסעיף ‎56 לחוק הבחירות) בשירות המדינה או בתאגיד ציבורי, וזאת בכל שלב של מועמדותם, החל מהגשת הרשימה לכנסת ועד תחילת כהונתם כחברי כנסת.

א.

ראוי לודא, גם באופן מינהלי, כי המועמד עשה בחירה מודעת בין תפקיד בכיר כאמור לבין מועמדות לכנסת, ומוצע לכלול את נוסח סעיף ‎42 לחוק-יסוד: הכנסת בין הטפסים הניתנים לאשים המצויים ב"הליכי מינוי" ולידעם (ככל שהם כלולים ברשימת מועמדים לכנסת) שעם מינויים תפקע אוטומטית המועמד לכנסת.

ב.

יש להתאים את הוראות התקשי"ר למצב החוקתי החדש.

ג.

מצ"ב צילום מהצעת חוק היסוד (הצ"ח התשס"א, עמ' ‎722) ומנוסח חוק היסוד שהתקבל (ס"ח התשס"א, עמ' ‎494).

ב ב ר כ ה,

אליקים רובינשטיין