 |
 |
|
|
��� ����� |
|
||||||
|
12/2/2006
יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית, שופטת בית המשפט העליון דורית ביניש, קבעה בהחלטתה כי הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה חלות גם על פרסומי חוצות, ועל-כן אסורה תעמולת בחירות בדרך של שילוט חוצות, ללא ציון שם רשימת המועמדים העומדת מאחוריה.
במצורף החלטתה בעתירה. בפני כבוד השופטת ד' ביניש יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השבע-עשרה ירושלים, י”ד בשבט התשס”ו 12 בפברואר 2006 תב”כ 4/17 המבקש: אמיר לירן – ת.ז. 022037915 נ ג ד המשיבה מפלגת ”הליכוד” החלטה בפניי בקשה למתן צו מניעה לפי סעיף 17ב(א) לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי”ט-1959 (להלן: חוק התעמולה או החוק), אשר יורה למשיבה להימנע מלפרסם תעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות ללא ציון שם רשימת המועמדים מטעמה נעשה הפרסום. טענות המבקש 1. המבקש הינו אזרח המגדיר עצמו כפעיל בענייני איכות החיים והסביבה. על-פי האמור בבקשה הבחין המבקש בשלטי חוצות הנושאים את הסיסמה ”קדימה לגבולות 67” באותיות בולטות ומעליהן ציטטה מתוך כתבה בעיתון בה נאמר: ”אולמרט קורא לפינוי חד צדדי של רוב השטחים (ידיעות אחרונות, 5.12.03)”. וכך נראה שלט החוצות: כפי שניתן לראות, אין השלט מציין מי הגורם האחראי להזמנתו. המבקש ציין, כי בירור שערך באתרי אינטרנט העלה שמאחורי שלט חוצות זה עומדת המשיבה וכי השלט מהווה חלק ממסע הבחירות שלה. המבקש סבר כי פרסום באופן האמור מהווה הפרה של חוק התעמולה. פנייתו בענין זה למשיבה לא זכתה למענה. 2. לטענת המבקש, על פי הוראות חוק התעמולה, חייבים שלטי חוצות נושאי תעמולת בחירות לשאת את שם רשימת המועמדים שהזמינה אותם. המבקש למד על החובה האמורה מתוך סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה החל, לטענתו, גם על פרסום בדרך של שילוט חוצות, המוסדר בסעיף 10ב לחוק. המבקש ציין בבקשתו כי הדרישה ששלטי החוצות ישאו את שם המזמין אינה פוגעת בחופש הביטוי של המתמודדים, אלא תכליתה למנוע מהם להסתתר תחת מעטה אנונימיות. על יסוד האמור עתר המבקש לצו אשר יורה למשיבה להימנע מלפרסם תעמולת בחירות על שלטי חוצות שלא על פי הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה וכן להסיר או לתקן שלטי חוצות דוגמת השלט נשוא הבקשה. טענות המשיבה 3. ביום 2.2.06 הפניתי את הבקשה לתגובת המשיבה. בתגובתה דחתה המשיבה את טענות המבקש וסברה כי הפרשנות שנתן להוראות החוק הינה שגויה. על פי טענת המשיבה, סעיף 10(א) לחוק חל אך ורק על תעמולת בחירות הנעשית באמצעות מודעות מודפסות ואינו חל על פרסום בשילוט חוצות, אשר מוסדר בחוק באופן נפרד בסעיף 10ב לחוק. את טענתה כי סעיף 10(א) לחוק אינו חל ביחס לפרסום חוצות מבססת המשיבה על האמור בסעיף 10ב(ב) לחוק התעמולה, אשר קובע כי ”על אף הוראות סעיפים 9, 10(א) ו-10א, תותר בתקופת הבחירות, תעמולת בחירות באמצעות השימוש במיתקן פרסום חוצות, בתנאים האלה...”(ההדגשה איננה במקור – ד.ב.). זאת ועוד, המשיבה טוענת כי קיים שוני רלוונטי בין מודעות מודפסות לבין פרסום חוצות, המצדיק להימנע מלהחיל את ההוראה בדבר חובת ציון שם רשימת המועמדים מטעמה נעשה הפרסום על פרסום חוצות. לטענת המשיבה, שוני זה נעוץ בכך שהמסרים בשלטי חוצות נדרשים להיות קצרים ותכליתיים, וזאת, בין היתר, בכדי למנוע העמסת מלל רב מידי על שלטי חוצות, אשר עלולה לגרום למפגע בטיחותי. בהקשר זה מפנה המשיבה לתקנה 8 לתקנות הדרכים (שילוט), תש”ם-1980 (להלן: תקנות השילוט), אשר קובעת, בין היתר, כי ”לא ישא שלט יותר מחמש מלים בשפה אחת או שמונה מלים בכל השפות יחד”. כן טוענת המשיבה כי אף אם נוסח חוק התעמולה ניתן לשתי פרשנויות, הרי שיש להעדיף את הפרשנות המצמצמת את המגבלות המוטלות על הפרסום, וזאת לאור עקרון חופש הביטוי. לבסוף טוענת המשיבה כי הבקשה לוקה בשיהוי מהותי, וזאת בשים לב לכך כי הקמפיין נשוא הבקשה הגיע לסיומו ביום 31.1.06 ומרבית השלטים השנויים במחלוקת הוסרו כבר. דיון 4. השאלה המרכזית שבפניי הינה האם חובת ציון שמה של רשימת המועמדים מטעמה מתפרסמת מודעת תעמולה, הקבועה בסעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה ביחס למודעות מודפסות, חלה גם על תעמולת בחירות בדרך של פרסום חוצות, המוסדרת בסעיף 10ב לחוק התעמולה. במסגרת ההוראות החלות על פרסום מודעות תעמולה מודפסות נקבע בסעיף 10(א)(3) לחוק כך: 10(א)(3). המודעה תישא את שמו ומענו של המדפיס שהדפיס אותה ושל האדם האחראי להזמנתה; ואם פעל אותו אדם מטעם סיעה, רשימת מועמדים, מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות מקומית או גוף אחר, תישא המודעה את שם הסיעה, רשימת המועמדים, המועמד או הגוף כאמור, או את האות או הכינוי של הסיעה או רשימת המועמדים”. ”הגבלה על מודעות מודפסות השאלה שלפנינו היא, אפוא, שאלת תחולתו של התנאי האמור על סעיף 10ב לחוק התעמולה. 5. סעיף 10ב לחוק התעמולה, העוסק בפרסום חוצות, נוסף רק בחוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 17), התשס”א-2001 (להלן: תיקון מס' 17). על פי המגבלות שנקבעו בחוק התעמולה עד לתיקון מס' 17, כלל לא ניתן היה לעשות שימוש בפרסום על גבי שלטי חוצות במסגרת תעמולת הבחירות. הסדר פרסום החוצות נקבע בחוק התעמולה לפי המלצתו של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-15, השופט מצא (ראו דברי ההסבר להצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 17) (פרסום חוצות) התשס”א-2000, ה”ח 2927 (תשס”א) 50). לנוכח העובדה כי מערכת הבחירות לכנסת ה-15 התאפיינה בהפרות נרחבות של הוראות חוק התעמולה הנוגעות לשילוט, ובשים לב לכך ששילוט חוצות נתפס כאמצעי תעמולה חיוני על ידי המתמודדים בבחירות, העיר השופט מצא כי ההסדרים בנושא טעונים עיון מחדש. בהקשר זה קבע: ”כשלעצמי אני סבור, כי ראוי לשקול תיקונים משני סוגים: מחד, צמצום היקף המיגבלות על שימוש בשלטי חוצות; ומאידך, שיכלול אמצעי האכיפה של המיגבלות שתיקבענה. בתחום הראשון... ראוי לקבוע הסדרים שיאפשרו הרחבת השימוש בשילוט חוצות מוגן, מן הסוג המקובל לפרסומת מסחרית בתחנות אוטובוס ובקרנות רחוב; וזאת תוך קיום פיקוח על חלוקה שוויונית של שטחי הפרסום הזמינים בין רשימות המועמדים המעוניינות להשתמש באמצעי זה”. (תב”כ 19,20/30 שינוי – התנועה החילונית נ' ישראל אחת, נהלים והחלטות שניתנו ופורסמו לקראת הבחירות לכנסת ה-15 ולראש הממשלה שהתקיימו במאי 1999, אב תשנ”ט, יולי 1999, 130, 135; כן ראו הערות נוספות בעניין במכתבו של השופט מצא מיום 13.7.99, שם, בע' 160-151). בהתאם להערותיו של השופט מצא גובשו הוראות תיקון מס' 17, המתוות הסדר אשר מתיר שימוש בשלטי חוצות במסגרת תעמולת בחירות, באופן המבטיח את השוויון בין המתמודדים ומאפשר פיקוח נאות אחר היבט זה מצד מבקר המדינה. 6. התנאים המיוחדים לשימוש בפרסום חוצות במסגרת תעמולת הבחירות נקבעו בסעיף 10ב לחוק התעמולה. וכך מורה אותנו סעיף זה: 10ב (ב). על אף הוראות סעיפים 9, 10(א) ו-10א, תותר, בתקופת הבחירות, תעמולת בחירות באמצעות השימוש במיתקן פרסום חוצות, בתנאים האלה:(1) תעמולת הבחירות היא מטעם מתמודד בבחירות אלה;(2) משווק פרסום לא יפלה בין מתמודדים בבחירות בכל דרך שהיא, לרבות במחיר, במועדי פרסום ובשיבוץ תעמולת הבחירות במיתקני פרסום החוצות;(3) משווק פרסום המפעיל למעלה מ-10 אחוזים מכלל מיתקני פרסום החוצות בשטח המדינה כולה או בשטח רשות מקומית מסוימת, לא יקצה למתמודד אחד בבחירות, במועד נתון, שטח פרסום לתעמולת בחירות על גבי המיתקנים המופעלים על ידו בשיעור העולה על השיעור כמפורט להלן משטח הפרסום שלו, הן במדינה כולה והן ברשות המקומית: ...(4) מתמודד בבחירות לא יפרסם תעמולת בחירות על גבי מיתקני פרסום חוצות המופעלים על ידי משווק פרסום כאמור בפסקה (3), בשטח פרסום העולה על השיעור כמפורט באותה פסקה;(5) תעמולת הבחירות תהיה על גבי מיתקן פרסום חוצות המופעל על ידי משווק פרסום אשר מסר הודעה כאמור בסעיף קטן (ג)(1). (ג)... (ד)... (ה) בתקופה שאינה תקופת הבחירות כהגדרתה בסעיף קטן (א), לא יחולו לענין פרסום תעמולת בחירות באמצעות השימוש במיתקן פרסום חוצות האיסורים וההגבלות שבסעיף זה ובסעיפים 9, 10 ו-10א”. ”הסדר פרסום חוצות הבקשה שבפניי מצריכה הכרעה בשאלה האם התנאים הקבועים בסעיף 10ב לחוק התעמולה ממצים את המגבלות המוטלות על פרסום חוצות, כטענת המשיבה; או שמא חלה גם על פרסום חוצות המגבלה הקבועה בסעיף 10(א)(3), בדבר חובת ציון שם רשימת המועמדים מטעמה נעשה הפרסום, כטענת המבקש. 7. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, באתי לידי מסקנה כי יש לפרש את הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה כחלות בהתאמה על תעמולה בדרך של פרסום חוצות. בבסיס פרשנות זו ניצבת התפיסה לפיה ראוי כי מתמודדים בבחירות יזדהו במודעות התעמולה המתפרסמות מטעמם. גישה זו משרתת תכליות חשובות הנוגעות לניהול מערכת הבחירות: ראשית, זיהויו של המתמודד מטעמו נעשה פרסום התעמולה תורם להגינות ולשקיפות מערכת הבחירות, באשר הוא מחייב את המתמודד לשאת באחריות למסר המופץ על ידו; שנית, שיוך המסר למתמודד מזוהה וידוע מאפשר לבוחר הנחשף אליו להבין את הקשרם של הדברים ולנתח את המסר המופנה אליו בהתאם וכן מונע את הטעייתו בדבר זהות הגורם שמאחורי התעמולה המתפרסמת. שיקולי מדיניות ראויים אלה נתמכים בפרשנות מתאימה של סעיפי החוק, ועל כך אעמוד להלן. 8. כאמור, טענתה היסודית של המשיבה מתבססת על לשון הרישא של סעיף 10ב(ב) לחוק התעמולה (”על אף הוראות סעיפים 9, 10(א) ו-10א, תותר, בתקופת הבחירות, תעמולת בחירות באמצעות השימוש במיתקן פרסום חוצות, בתנאים האלה...”). לכאורה, ניתן להסיק מלשונה של הרישא כי הוראות הסעיפים הנזכרים בה אינן חלות על תעמולה בדרך של פרסום חוצות. אלא, שהמשכו של הסעיף מורנו אחרת. וכך נקבע בהקשר זה בסעיף קטן (ה): 10ב(ה). בתקופה שאינה תקופת הבחירות כהגדרתה בסעיף קטן (א), לא יחולו לענין פרסום תעמולת בחירות באמצעות השימוש במיתקן פרסום חוצות האיסורים וההגבלות שבסעיף זה ובסעיפים 9, 10(א) ו-10א”. ”הסדר פרסום חוצות הוראות סעיף 10ב(ה) קובעות כי בתקופה שאינה תקופת בחירות, אין חלים האיסורים וההגבלות שבסעיף 10(א). הנה כי כן, מכלל לאו נשמע הן: מלשון סעיף זה אנו למדים כי בגדריה של תקופת הבחירות, יחולו על פרסום תעמולת בחירות באמצעות שילוט חוצות אף האיסורים וההגבלות הרלוונטיים הקבועים בסעיף 10(א). לפיכך, דין טענתה האמורה של המשיבה להידחות. 9. בשים לב להוראות סעיף 10ב(ה), הרי שפרשנות החוק, המביאה בחשבון את הצורך בהתאמה בין המגבלות המוטלות על פרסומי תעמולה שונים ואת התפיסה הכללית אשר תוארה לעיל, מובילה למסקנה כי אין ברישת סעיף 10ב(ב) לחוק התעמולה כדי לשלול את תחולתן של הוראות סעיף 10(א) על פרסום חוצות. רישת סעיף 10ב(ב) מבקשת, למעשה, לקבוע שני סייגים להוראות הסעיפים הנזכרים בה: ראשית, היא באה לסייג את עצם האיסור על תעמולת בחירות בדרכים שאינן מנויות בסעיפים אלה (ראו הרישא של סעיף 9(ב): ”פרט לאמור בסעיף 10 לא תהיה תעמולת בחירות...”; וכן הרישא של סעיף 10(א): ”לא תהא תעמולת בחירות באמצעות מודעות מודפסות המוצגות ברבים, אלא בהגבלות אלה:...”). בכך מוסיפה היא היתר לתעמולת בחירות בדרך של פרסום חוצות; שנית, רישת סעיף 10ב(ב) נועדה לשלול את תחולתן של אותן הוראות בסעיפים הנזכרים בה שאינן רלוונטיות לתעמולת בחירות בדרך של פרסום באמצעות שלטי חוצות. כך, למשל, מובן כי ההוראות הקבועות בסעיף 10(א) לעניין גודלן של מודעות מודפסות ולעניין הדבקתן על לוחות מודעות שיועדו לכך על ידי הרשות המקומית אינן רלוונטיות לפרסום בדרך של שילוט חוצות. עם זאת, אין ברישא של סעיף 10ב(ב) כדי לשלול את תחולתן של הוראות סעיף 10(א)(3) על תעמולת בחירות בדרך זו. זאת, מן הטעם כי לעניין זה אין מתקיים שוני רלוונטי בין מודעות מודפסות ומודעות עיתונים לבין פרסום חוצות, המצדיק שלא להחיל על אמצעי הפרסום האחרון את חובת ציון שמה של רשימת המועמדים מטעמה נעשה הפרסום, אשר חלה מפורשות על שני האמצעים הראשונים. תכליתה של מגבלה זו, עליה עמדתי לעיל, מתקיימת בשילוט החוצות כשם שהיא מתקיימת במודעות המודפסות ובמודעות המתפרסמות בעיתונים. 10. המשיבה ניסתה להצביע על שוני מהותי בין דרכי הפרסום, הנעוץ בדרישות הבטיחות המחייבות כי המסר המועבר בשלטי פרסום חוצות יהיה קצר ותמציתי, וזאת מטעמי בטיחות. דין טענה זו להידחות. אכן, על השימוש בשילוט חוצות להיעשות בדרך שלא תיצור מפגע בטיחותי. עם זאת, לא שוכנעתי כי יש בחובת ציון שם רשימת המועמדים שמאחורי הפרסום - אשר יכולה להיעשות בקיצור רב (די אף בשימוש באות המסמלת את אותה רשימה) - בכדי לפגוע ביכולת להעביר את המסר התעמולתי המבוקש תוך שמירה על סטנדרטים דרושים של בטיחות. זה המקום לציין כי יישומה של הוראת סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה על פרסום חוצות מוביל לכך שעל שלט החוצות לשאת רק את שם רשימת המועמדים העומדת מאחוריה, ולא את שמו ומענו של המדפיס, שאינם רלוונטיים לענייננו, ואף לא את שם המזמין, אשר לפיה הוראת סעיף 10ב(ב)(1) אינו יכול להיות אחר מאשר המתמודד בבחירות. בהקשר זה אעיר כי הפנייתה של המשיבה לתקנה 8 לתקנות השילוט טוב היה אלמלא נעשתה. מעבר לכך שתקנות אלה אין עניינן בפרסום חוצות מן הסוג בו אנו עוסקים, הרי המשיבה עצמה, במסע התעמולה נשוא הבקשה ובאותו שלט חוצות הנדון כאן, מפרה את ההגבלה הקבועה בהן לעניין מספר המילים המותר על פי התקנות הנ”ל. 11. טעם נוסף לפרשנות לפיה חלות הוראות סעיף 10(א)(3) גם על תעמולת בחירות בדרך של פרסום חוצות נובע מן התנאי הקבוע בסעיף 10ב(ב)(1), בו נקבע כי תעמולת הבחירות היא ”מטעם מתמודד בבחירות אלה”. להוראה זו מספר תכליות עליהן אין צורך לעמוד בפרוטרוט, כגון הבטחת שוויון הזדמנויות בין המועמדים לנוכח עובדת היותם של שלטי החוצות משאב מוגבל וכן מניעת עקיפת המגבלות הקבועות בחוק מימון מפלגות, תשל”ג-1973. לאור התפיסה הכללית עליה עמדתי לעיל, בדבר חשיבות זיהויו של המתמודד מטעמו מתפרסמת תעמולת בחירות, הרי שסבורה אני כי הוראה זו משמיעה גם היא כי פרסום תעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות צריך להעיד על עצמו מטעם מי פורסם. 12. לסיום אבקש להתייחס לטענתה של המשיבה כי לאור הכלל לפיו יש לבחור בפרשנות המקיימת את חופש הביטוי ואינה מגבילה אותו, אין להחיל את הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה על פרסומי חוצות. טענה זו דינה להידחות. הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה אינן מטילות הגבלות באשר לתוכנם של מסרי התעמולה לגופם, אך הן אכן מונעות מן המפרסם אפשרות להסתתר מאחורי מעטה של אנונימיות. הגם שבמקרים מסוימים עקרון חופש הביטוי מצדיק גם הגנה על עצם האנונימיות של בעל הביטוי, הרי שבנסיבות של תעמולת בחירות מטעם רשימת מועמדים, נסוגה ההגנה על האנונימיות בפני התכליות עליהן עמדתי לעיל, בדבר שמירה על הגינות ושקיפות מערכת הבחירות, מניעת הטעיה והבטחת יכולתו של הבוחר לעבד ולנתח את המסרים המופנה אליו בהקשרם הנכון. 13. סוף דבר. מצאתי כי הוראות סעיף 10(א)(3) לחוק התעמולה חלות גם על פרסומי חוצות ועל כן אסורה תעמולת בחירות בדרך של שילוט חוצות ללא ציון שם רשימת המועמדים העומדת מאחוריה. לנוכח הודעת המשיבה כי מסע התעמולה נשוא הבקשה בא אל סיומו, הרי שהבקשה לצו מניעה כנגד מסע תעמולה זה נתייתרה. בה בעת, מכאן ואילך תידרש המשיבה, כמו גם יתר המתמודדים בבחירות, להקפיד על קיומן של הוראות סעיף 10(א)(3) בדבר ציון זהות רשימות המועמדים גם במסגרת פרסום חוצות דורית ביניש שופטת בית המשפט העליון יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השבע-עשרה |
|||||
 © כל הזכיות שמורות, מדינת ישראל, 2006 נשמח לקבל את הערותיכם והצעותיכם לכתובת: [email protected] |
