לפני כבוד השופטת ד' ביניש פ”מ 1/17
יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית
לכנסת השבע-עשרה

המבקשים:

1. המוסד לבירור עתירות למפלגת העבודה הישראלית
2. מפלגת העבודה הישראלית וסיעת ”העבודה-מימד-עם אחד”

נ ג ד
המשיבים:
1. שמעון פרס
2. דליה איציק
3. חיים רמון
4. מפלגת קדימה
5. היועצת המשפטית לכנסת
6. היועץ המשפטי לממשלה

בקשה לפסילת מועמדים

תאריך הישיבה:
י”ז בשבט התשס”ו (15.2.06)

בשם המבקש 1: עו”ד אלדד יניב, עו”ד רונן יניב
בשם המבקש 2: עו”ד אמנון לורך, עו”ד בועז פייל

בשם המשיבים 1,2: עו”ד רם כספי
בשם המשיבים 3,4: עו”ד איתן הברמן

בשם המשיבה 5: עו”ד נורית אלשטיין
בשם המשיב 6: עו”ד דנה בריסקמן


החלטה


השאלה שלפניי היא האם ועדת הבחירות המרכזית לכנסת (להלן: ועדת הבחירות) מוסמכת לקבוע כי חבר כנסת שהודיע כי הוא פורש מסיעתו ולא התפטר מהכנסת המכהנת מנוע, על פי הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת, מלהתמודד בבחירות לכנסת הבאה ברשימה מטעם סיעה אחרת המיוצגת בכנסת היוצאת.

רקע כללי

1. לקראת הבחירות לכנסת ה-17 חלו שינויים משמעותיים במפה הפוליטית בישראל. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בפילוגים ובפיצולים שארעו במפלגות השונות ובסיעות שבכנסת היוצאת. הסיבות והמניעים לשינויים הפוליטיים אינם מענייננו אולם השתלשלות האירועים רלוונטית לעובדות העומדות ברקע השאלה שלפניי הטעונה הכרעה. לפיכך, אפרט להלן מקצת מן הארועים שהובילו להגשת הבקשה.

2. ביום 21.11.05 הודיע ראש הממשלה אריאל שרון כי הוא פורש מהליכוד ומסיעת הליכוד בכנסת ומקים מפלגה חדשה שלימים כונתה מפלגת קדימה. ראש הממשלה פנה לנשיא המדינה וביקש כי ייתן הסכמתו לצו המורה על פיזור הכנסת. במקביל, הוגשו גם מספר הצעות חוק לפיזור הכנסת על ידי חברי כנסת. ביום 23.11.05 הודיע נשיא המדינה כי הוא נעתר לבקשת ראש הממשלה וביום 8.12.05 פורסם הצו לפיזור הכנסת. מועד הבחירות נקבע ליום 28.3.06. יצוין כי ביחד עם ראש הממשלה פרשו עוד חברי כנסת מסיעת הליכוד כך שלמעשה התפלגה סיעת הליכוד וקמה סיעה חדשה בכנסת ששמה היה לימים קדימה, כשם המפלגה החדשה.

התפלגות זו של קדימה מן הליכוד היתה אות הפתיחה לתמורה שהתחוללה במערכת הפוליטית. אחד ממאפייני התמורה היה מעברם של פוליטיקאים ואישי ציבור למפלגה החדשה תוך נטישת ביתם הפוליטי הקודם. שלושה מעברים כאלה עומדים ברקע הבקשה שלפניי.

3. ביום 23.11.05, היום בו הודיע נשיא המדינה על הסכמתו לצו לפיזור הכנסת, כינס המשיב 3, חבר הכנסת (באותה עת) חיים רמון (להלן: רמון), מסיבת עיתונאים ובה הודיע על הצטרפותו למפלגת קדימה. יום לאחר מכן, ב-24.11.05, שלח רמון שני מכתבים. במכתב הראשון שמוען למזכ”ל מפלגת העבודה הודיע רמון על הפסקת חברותו במפלגת העבודה ובמכתב השני שמוען ליו”ר סיעת העבודה בכנסת הודיע רמון כי הוא פורש מסיעת העבודה. דברים מפורשים אלה מעידים מה היתה כוונתו של רמון ומה היה הלך רוחו. דברים דומים נשמעו גם מצידו של המשיב 1, חבר הכנסת (באותה עת) שמעון פרס (להלן: פרס). ביום 30.11.05 כינס פרס מסיבת עיתונאים בה הודיע על פרישתו ממפלגת העבודה ועל תמיכתו בראש הממשלה שרון. מאוחר יותר הודיע פרס בפומבי על הצטרפות למפלגת קדימה וכיום הוא מוצב במקום השני ברשימת המועמדים מטעמה. באופן דומה התנהלה גם המשיבה 2, חברת הכנסת (באותה עת) דליה איציק (להלן: איציק), עת הודיעה באמצעי התקשורת בסוף חודש נובמבר 2005 על פרישתה ממפלגת העבודה ועל הצטרפותה למפלגת קדימה.

הנה כי כן, בשלהי חודש נובמבר 2005 הודיעו המשיבים פרס, איציק ורמון באופן פומבי כי הם פורשים ממפלגת העבודה ומצטרפים למפלגת קדימה. ואולם, המשיבים ”הפורשים” לא התפטרו מכהונתם בכנסת ונשארו חברי כנסת מטעם סיעת העבודה. זמן קצר לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה חיווה דעתו, כי על פי הוראת סעיף 6(ה) לחוק יסוד: הממשלה, אין ניתן למנות את המשיבים ”הפורשים” לשרים בממשלת המעבר, הודיעו המשיבים על התפטרותם מן הכנסת. פרס התפטר ביום 15.1.06 ואילו רמון ואיציק התפטרו ביום 16.1.06. יצוין, כי במהלך כל התקופה שמהודעת הפרישה ועד להתפטרות לא הובא עניינם של המשיבים לדיון בועדת הכנסת ולפיכך, הועדה לא נקטה עמדה בשאלת פרישתם של המשיבים מסיעת העבודה.

זוהי, אפוא, השתלשלות העניינים שעמדה ברקע הבקשה שלפניי שעניינה הוא פסילתם של המשיבים פרס, איציק ורמון מלהתמודד בבחירות לכנסת ה-17 ברשימת המועמדים מטעם מפלגת קדימה, בשל העובדה כי פרשו מסיעת העבודה. נפנה, אפוא, לתיאור הבקשה והתגובות לה.

טענות הצדדים

טענות המבקשים

4. ביום 31.1.06 הוגש מטעם המוסד לבירור עתירות למפלגת העבודה הישראלית (להלן: המבקש) מסמך שכותרתו ”קובלנה בקשר למעשה ו/או מחדל לפי חוק הבחירות לכנסת...”. בקובלנה – שמעתה נכנה אותה בקשה – טען המבקש כי על ועדת הבחירות לקבוע שהמשיבים פרס, איציק ורמון אינם רשאים להתמודד במסגרת רשימת מפלגת קדימה בבחירות לכנסת ה-17. את טענתו ביסס המבקש על הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת שזו לשונו:

6א. (א) חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא ייכלל, בבחירות לכנסת שלאחריה, ברשימת מועמדים שהגישה מפלגה שהיתה מיוצגת על ידי סיעה של הכנסת היוצאת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק. (ב) לענין סעיף זה – ”פרישה מסיעה” - לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בענין הבעת אמון לממשלה או אי-אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו; ”תמורה” - במישרין או בעקיפין, בהבטחה או בהתחייבות לעתיד, ולרבות הבטחת מקום ברשימת מועמדים לכנסת, או מינוי חבר-הכנסת עצמו או אדם אחר לתפקיד כלשהו.” ”סייג למועמדות חבר כנסת שפרש מסיעתו


לטענת המבקש, המשיבים הודיעו קבל עם ועדה כי הם פורשים מסיעת העבודה וממפלגת העבודה וכי הם מצטרפים למפלגת קדימה ובכוונתם להשתתף בבחירות לכנסת ה-17 כמועמדים מטעמה. כן טען המבקש, כי המשיבים לא התפטרו מכהונתם בכנסת ”בסמוך” למועד פרישתם, כנדרש בסעיף 6א(א) הנ”ל, אלא חודש וחצי מאוחר יותר. לפיכך, כך נטען, יש להחיל עליהם את ההגבלה הקבועה בסעיף 6א לעיל ולמנוע מהם מלהיכלל ברשימת המועמדים מטעם מפלגת קדימה. בבקשה נטען כי לועדת הבחירות המרכזית מסורה הסמכות לאשר רשימות מועמדים ולפיכך, מסורה בידה גם הסמכות לפסול מועמדים שאינם ממלאים אחר הוראות הדין.

בשולי הדברים יצוין, כי בא-כוח המבקש – עורך הדין א' יניב – משמש כיועץ המשפטי למפלגת העבודה. ואולם, הבקשה לא הוגשה מטעם מפלגת העבודה אלא, כאמור, מטעם המוסד לבירור עתירות במפלגת העבודה. בבקשה הוסבר כי המוסד לבירור עתירות דן בעניינם של המשיבים פרס ואיציק ובהחלטתו הורה לעורך הדין יניב ”לבחון גם את הוראות חוק יסוד: הכנסת ולפעול בהתאם תוך פניה אל כל הגורמים המוסמכים על מנת שהסנקציות שפורטו בסעיף 6א שבו אכן יופעלו”. בשל הוראה זו של המבקש הגיש עורך הדין יניב את הבקשה האמורה.

5. ביום 6.2.06 הוגשה מטעם המבקש בקשה להורות על צירופה של סיעת ”העבודה-מימד-עם אחד” להליך. בבקשה זו נטען כי לאחר הגשת הבקשה נודע לבא-כוח המבקש שייתכן כי לסיעת העבודה עמדה שונה מהעמדה שהוצגה בבקשה ומכיוון שהבקשה נוגעת לה הרי שנדרש צירופה. בהחלטתי מיום 7.2.06 דחיתי את בקשת הצירוף מהטעם כי בקשה כזו לא הוגשה מטעמה של סיעת העבודה.

6. מספר ימים לאחר מכן, ביום 9.2.06, הוגשה בקשה מטעם מפלגת העבודה וסיעת ”העבודה-מימד-עם אחד” (להלן, ביחד: העבודה) להצטרף להליך ולאחר שעיינתי בבקשה נעתרתי לה. במאמר מוסגר יצוין כי תמהה אני מדוע נדרשו פניות נפרדות מצד המוסד לבירור עתירות במפלגת העבודה ומצד מפלגת העבודה וסיעתה כאשר מדובר למעשה באותן טענות ממש וברי כי האינטרס הסיעתי הוא אחד. מכל מקום, ביום 14.2.06 הוגשו טענות מפורטות בכתב מטעם העבודה על ידי באי-כוחה, עורכי הדין א' לורך וב' פייל. יצוין, כי כתב הטענות מטעם העבודה הוגש לאחר שכבר היו בידי באי-כוחה כל טיעוני הצדדים, לרבות התגובות מטעם היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית לכנסת, ולפיכך, התייחסה העבודה לכל הטענות והתשובות שהועלו בהליך.

העבודה הצטרפה, אפוא, לעמדתו של המבקש וטענה כי המשיבים פסולים מלהיכלל ברשימת המועמדים מטעם קדימה בבחירות לכנסת ה-17 משום שמתקיים בהם תנאי הפסלות הקבוע בהוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. כתב הטענות שהוגש מטעם העבודה חולק לשני חלקים. בחלק הראשון של כתב הטענות הובאו הטענות הפרטניות ביחס לעניינם של כל אחד מן המשיבים ”הפורשים” ובחלק השני הובאו הטענות המשפטיות והתגובות לטענות שהעלו המשיבים. בכתב הטענות מטעם העבודה הודגשו העובדות המוכיחות לטענתה את פרישתם של המשיבים מסיעת העבודה ונטען כי המשיבים לא התפטרו מכהונתם בכנסת בסמוך למעשי הפרישה שביצעו. לפיכך, כך נטען, על פי הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת יש למנוע מן המשיבים מלהיכלל ברשימת המועמדים לבחירות מטעם סיעת קדימה.

טענות המשיבים

7. מיד לאחר שהובאה לפניי הבקשה לפסילת המשיבים ביקשתי את תגובתם. כן ציינתי בהחלטתי כי ככל שמפלגת קדימה חפצה בכך, הרי שרשאית היא להגיש תגובה מטעמה. כמו כן נתבקשו היועצת המשפטית לכנסת, ומאוחר יותר גם היועץ המשפטי לממשלה, להגיש תגובות מטעמם לבקשה.

8. ביום 6.2.06 הוגשה מטעם המשיבים פרס ואיציק בקשה לסילוק על הסף. ביסוד הבקשה עמדו מספר טעמים: העדר כשרות משפטית וזכות עמידה של המבקש בהיותו אורגן של מפלגה; קיומה של סמכות בלעדית המסורה לועדת הכנסת לדון בענין פרישתו של חבר כנסת והעדר קיומה של סמכות לועדת הבחירות המרכזית; מניעות ושיהוי; אי-ניקיון כפיים.

כעולה מהאמור, הטענה המרכזית בבקשה לסילוק על הסף היתה טענת הסמכות העומדת במרכז הדיון שלפניי. על פי טענה זו, אין ועדת הבחירות המרכזית מוסמכת לדון בשאלת פרישתם של המשיבים שכן סמכות זו מסורה באופן בלעדי לועדת הכנסת. לטענתם של פרס ואיציק, ועדת הכנסת היא הגוף היחיד שמוסמך לקבוע אם אכן יש להחיל על חבר כנסת, שנטען כלפיו כי פרש מסיעתו, את הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. טענה זו נסמכה בעיקר על הוראות סעיף 61 לחוק הכנסת, התשנ”ד-1994 (להלן: חוק הכנסת) שזו לשונו:

61. (א) פרש חבר הכנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות, תקבע ועדת הכנסת בישיבה שבסמוך לאחר הפרישה ולאחר שנתנה לחבר הכנסת הזדמנות להשמיע את טענותיו, את דבר פרישתו, וכן את השינוי במספר חברי אותה סיעה. (ב) לא תקבע ועדת הכנסת כי חבר הכנסת פרש מסיעתו אלא לאחר שבדקה את העובדות הנוגעות לפרישתו ומצאה כי נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת. (ג) על החלטת ועדת הכנסת על פי סעיף זה, רשאי חבר הכנסת לערער לבית המשפט המחוזי בירושלים, שידון בערעור בשלושה. (ד) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת.” ”פרישה מסיעה


על פי טענת פרס ואיציק, סעיף 61 הנ”ל קובע את המסגרת המשפטית להכרעה בשאלת הפרישה ומשמעויותיה ואין מקום לעקוף את הוראות החוק על ידי פניה לועדת הבחירות. על פי הטענה, גישה זו עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת ואילו אימוץ גישת המבקש יגרום לפגיעה אנושה בזכות היסוד להיבחר לכנסת. נזכיר, כי עניינם של המשיבים לא הובא כלל לדיון בועדת הכנסת ולפיכך גם לא התקבלה בועדת הכנסת החלטה בדבר פרישתם של המשיבים מסיעת העבודה.

בנוסף לבקשה לסילוק על הסף הוגשה מטעם המשיבים פרס ואיציק גם תגובה לגופן של הטענות שהעלה המבקש. על פי הנטען בתגובה זו, אין לראות במשיבים כמי שפרשו מסיעתם במועד הנטען על ידי המבקש; לחלופין, גם אם ייקבע כי המשיבים פרשו במועד הנטען, הרי שהתפטרותם מכהונתם בכנסת נעשתה בסמוך לפרישתם מהסיעה ועל כן, אין למנוע מהם להיכלל ברשימת המועמדים מטעם קדימה.

9. רמון ומפלגת קדימה הגישו תגובה משותפת מטעמם. עיקר הטענות שהועלו על ידי משיבים אלה היו דומות לטענות שהועלו על ידי המשיבים פרס ואיציק וגם לשיטתם, לועדת הבחירות המרכזית אין סמכות לדון בעניינם.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית לכנסת

10. בנוסף לתגובות מצד הצדדים המעורבים הוגשו, כאמור, תגובות גם מצד היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ המשפטי) והיועצת המשפטית לכנסת (להלן: היועצת לכנסת).

11. בתגובה מטעם היועץ המשפטי הובאה עמדתו בשתי סוגיות: סמכותה של ועדת הבחירות המרכזית להכריע בדבר כשירותו של מועמד לכנסת מתוקף סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת ומשמעות החלטתה של ועדת הכנסת בענין פרישה של חבר כנסת לפי סעיף 61 לחוק הכנסת.

עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה הראשונה היתה כי לועדת הבחירות המרכזית סמכות לדון בכשירותו של מועמד ובכלל זה גם סמכות לבחון אם נתקיימו בו הוראות סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. לשיטת היועץ המשפטי, סעיף 6א הנ”ל מציב תנאי כשירות למועמדים ותפקידה של ועדת הבחירות המרכזית הוא לבחון את התקיימותם של כל תנאי הכשירות הקבועים בחוק הבחירות ובחוק יסוד: הכנסת. את דבר קיומה של הסמכות האמורה של ועדת הבחירות ביסס היועץ המשפטי בעיקר על לשונו של סעיף 63 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] התשכ”ט-1969 (להלן: חוק הבחירות):

63. רשימת מועמדים שאינה מנועה מלהשתתף בבחירות לכנסת לפי סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת ושהוגשה כהלכה או שתוקנה לפי הסעיף הקודם, תאשר אותה הועדה המרכזית ותודיע על כך, לא יאוחר מהיום ה-25 שלפני יום הבחירות, לבא כוח הרשימה ולממלא מקומו.” ”אישור רשימות המועמדים
(ההדגשות שלי – ד.ב.)

לשיטת היועץ המשפטי, סמכותה של ועדת הבחירות לאשר רשימות שהוגשו כהלכה כוללת את הסמכות לבדוק את התקיימותם של כל תנאי הכשירות הקבועים בחוק ומטעם זה, בסמכותה של הועדה לבדוק גם את התקיימות התנאי הקבוע בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת.

עמדתו של היועץ המשפטי בסוגיה השניה – משמעות החלטתה של ועדת הכנסת בענין פרישתו של חבר כנסת מסיעתו – היתה, כי החלטת ועדת הכנסת היא החלטה דקלרטיבית בלבד המצהירה על עובדת הפרישה אך אינה יוצרת את עצם הפרישה. לביסוס עמדתו זו נסמך היועץ, בין השאר, על לשונו של סעיף 61 לחוק הכנסת:

61. (א) פרש חבר הכנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות, תקבע ועדת הכנסת בישיבה שבסמוך לאחר הפרישה ולאחר שנתנה לחבר הכנסת הזדמנות להשמיע את טענותיו, את דבר פרישתו, וכן את השינוי במספר חברי אותה סיעה. (...)(ד) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת.” ”פרישה מסיעה


המלים המודגשות לעיל מצביעות, לשיטת היועץ המשפטי, על כך שועדת הכנסת דנה בפרישה לאחר שזו כבר ארעה וכי החלטתה בענין הפרישה היא בגדר ”הודעה” בלבד. עוד נטען בתגובה מטעם היועץ המשפטי כי אף אם החלטת ועדת הכנסת בענין פרישתו של חבר כנסת הינה קונסטיטוטיבית לצורך סדריה הפנימיים של הכנסת הרי שסמכותה בענין האמור אינה בלעדית והחלטה כאמור של ועדת הכנסת אינה כובלת את שיקול דעתה של ועדת הבחירות בבואה לבחון את כשירות המועמדים. בתגובה מטעם היועץ המשפטי הודגש, כי דיון בועדת הכנסת במקרה של פרישה הינו רצוי ביותר באשר יש בדיון כזה כדי להבהיר את הנסיבות סביב הפרישה אולם, החלטה שתתקבל בדיון כזה אינה מחייבת, כאמור, את ועדת הבחירות. יצוין, כי עמדת היועץ המשפטי נסמכה, בין היתר, על דבריו של הנשיא שמגר בבג”צ 4031/94 ארגון ”בצדק” נ' ראש ממשלת ישראל, פ”ד מח(5) 1, 20 – 21 (להלן: פסק דין ארגון ”בצדק”). לפסק דין זה אתייחס בהמשך.

12. בתגובה שהוגשה מטעם היועצת לכנסת הוצגה עמדה שונה מזו של היועץ המשפטי לממשלה. וזוהי תמצית עמדת היועצת לכנסת כפי שהובאה בסעיף 6 לתגובה מטעמה:

”עמדתנו...הינה כי ועדת הבחירות המרכזית אינה מוסמכת לקבוע כי חבר כנסת הוא 'פורש מסיעתו' ומשום כך אינו יכול להיכלל ברשימת מועמדים לבחירות לכנסת. זאת, משום שקביעה כי חבר כנסת הוא 'פורש', בהיותה קביעה בעלת השלכות קשות על זכויותיו של חבר הכנסת בכלל, ולענין זכות היסוד להיבחר לכנסת בפרט, נעשית בהליך הקבוע בחוק, על ידי ועדת הכנסת, אשר מצווה לבדוק את עובדות העניין ולהעניק לחבר הכנסת הזדמנות להשמיע את טענותיו, ואשר נתון לערעור בפני בית משפט מחוזי בהרכב של שלושה.”


הנה כי כן, תפיסתה של היועצת לכנסת ביחס להסדר הנורמטיבי המתגבש מתוך סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת, סעיף 61 לחוק הכנסת וסעיף 63 לחוק הבחירות שונה מתפיסתו של היועץ המשפטי. על פי גישתה של היועצת לכנסת, המחוקק קבע בחוק הכנסת הליך מיוחד לקביעת דבר פרישתו של חבר כנסת ויש לקיים הליך זה במקרה בו עולה טענה של פרישה. לשיטתה, הגישה לפיה קיימת סמכות לועדת הבחירות מכוח סעיף 63 לחוק הבחירות לבחון את התקיימות הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת כחלק מבדיקת תנאי הכשירות, אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף 6א ופוגעת בהסדר השלם שקבע המחוקק לעניין זה, הוא ההסדר הקבוע בסעיף 61 לחוק הכנסת ואין בלתו.

בחוות הדעת מטעם היועצת לכנסת הודגש הצורך בוודאות בכל הנוגע לשאלת הפרישה וזאת לנוכח התוצאות המשפטיות המשמעותיות הכרוכות בפרישה, בין השאר, התוצאה הקבועה בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת של הגבלת זכותו של חבר כנסת להיבחר לכנסת הבאה. לא יעלה על הדעת, כך נטען, כי ועדת הבחירות תקבע כי פעולה מסוימת בעבר היתה בגדר ”פרישה” וכי משום שחבר הכנסת לא התפטר בסמוך לכך, אין הוא כשיר להיבחר לכנסת. לשיטת היועצת לכנסת, בחוק נקבע הליך מובנה הנועד להתמודד עם טענות בדבר פרישה של חברי כנסת ואין לעקוף הליך זה באמצעות פניה לועדת הבחירות. היועצת ציינה, כי על פי סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת ניתן לרפא את ”חטא” הפרישה על ידי התפטרות מהכנסת בסמוך לפרישה ומכך מתחייבת המסקנה שעל חבר כנסת לדעת באופן חד-משמעי אם מעשיו ייחשבו כ”פרישה” בסמוך לעשייתם כדי שיוכל להתפטר מהכנסת ולא תיפגם זכותו להתמודד בבחירות הבאות.

על יסוד האמור נטען מטעם היועצת לכנסת כי החלטת ועדת הכנסת היא החלטה קונסטיטוטיבית המייסדת את אקט הפרישה ורק משעה שהוחלט כאמור בועדת הכנסת קמה והופכת הפרישה לדבר ממשי. החל ממועד זה יכול חבר הכנסת שהוכרז כפורש לשקול את צעדיו ולהחליט אם להתפטר מכהונתו בכנסת על מנת שלא תישלל זכותו להיכלל ברשימת מועמדים של סיעה אחרת בבחירות הבאות. בנוסף לאמור עמדה היועצת לכנסת בחוות דעתה על הקשיים המעשיים שיווצרו אם תאומץ גישת המבקשים והיועץ המשפטי לממשלה לפיה קיימת סמכות לועדת הבחירות לדון בפרישתו של חבר כנסת. כן תמכה היועצת לכנסת את טענותיה בחוות דעתו של השופט אור בפסק דין ארגון ”בצדק” שהוזכר לעיל. לנימוקים נוספים אלה נשוב ונתייחס בהמשך דברינו.

הטענות בעל פה

13. ביום 15.2.06 קיימתי דיון במעמד באי-כוח הצדדים וכן נציגי היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית לכנסת. עיקר הדיון התמקד בשאלת הסמכות של ועדת הבחירות לדון בפסילה המבוקשת.

בשם המבקשים טענו עורכי הדין א' יניב ור' יניב וכן עורכי הדין א' לורך וב' פייל. המבקשים חזרו על טענותיהם ושבו והדגישו כי לגישתם, הדעת אינה סובלת מצב שבו חבר כנסת יודיע קבל עם ועדה על פרישתו אך מבחינה משפטית לא ייחשב לפורש. לטענת המבקשים, סיטואציה כזו מסכלת את התכלית שהונחה ביסוד סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת ופרשנות משפטית כזו מאפשרת את התופעה הפסולה של ”קניית חברי כנסת”.

בשם המשיבים פרס ואיציק טען עורך הדין ר' כספי אשר בנוסף לטענות המשפטיות, התמקד במצב העובדתי המתקיים, לשיטתו, בענייננו. על פי טענתו, תהא התשובה לשאלת הסמכות העקרונית אשר תהא, ממילא אין לדבר חשיבות במקרה דנן, שכן יש לקבוע כי המשיבים התפטרו בסמוך לפרישתם הנטענת מהסיעה, ובכך הוסרה המניעה שבסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. עורך הדין א' הברמן, שטען בשם רמון וקדימה הוסיף טענות ביחס לפרשנות סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת והתמקד בתפיסה הקונסטיטוציונית שבבסיסו.

היועצת המשפטית לכנסת, עורכת הדין נ' אלשטיין, חזרה לפניי על טיעוניה העקרוניים שהובאו בהרחבה בתגובתה ואילו באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה, עורכת הדין ד' בריסקמן, הוסיפה על הטיעונים בכתב כי אף על פי שלשיטתה מסורה הסמכות בידי ועדת הבחירות הרי שמצטרפת היא לטענה שהעלו באי-כוח המשיבים כי בנסיבות הענין לא קמה עילה קונקרטית לפסילה מכיוון שהמשיבים התפטרו בסמוך לפרישתם.

עד כאן הטענות שהובאו לפניי ומכאן – לדיון.

המסגרת הנורמטיבית

14. השאלה המתעוררת במקרה דנן היא בראש ובראשונה שאלה של סמכות: בידי מי מסורה הסמכות לקבוע כי חבר כנסת פרש מסיעתו? האם לועדת הכנסת מסורה בענין זה סמכות בלעדית וייחודית (כטענת המשיבים פרס, איציק, רמון וקדימה וכדעתה של היועצת המשפטית לכנסת) או, שמא, קיימת בענין זה סמכות ייחודית או מקבילה לועדת הבחירות המרכזית (כטענת המבקש והעבודה וכדעתו של היועץ המשפטי לממשלה)?

אקדים ואציין כי הסוגיה שלפניי היא סוגיה מורכבת ונוגעת לשאלות קונסטיטוציוניות נכבדות. כרוכה בה שאלת הזכות להיבחר לכנסת ושאלות מתחום התנהלות החיים הפרלמנטרים בעת כהונת הכנסת, לרבות היחסים שבין חברי הכנסת לבין הסיעות שבמסגרתן נבחרו. נוסח החוקים הרלוונטיים אינו בהיר די הצורך ואינו נותן מענה ברור לכל הקשיים המתעוררים בסוגיות הנדונות.

על מנת לענות על שאלות אלה נציג שוב את דברי החקיקה הרלוונטיים.

15. נפתח בחוק יסוד: הכנסת הקובע בסעיף 6א שלו כי:

6א. (א) חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא ייכלל, בבחירות לכנסת שלאחריה, ברשימת מועמדים שהגישה מפלגה שהיתה מיוצגת על ידי סיעה של הכנסת היוצאת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק. (ב) לענין סעיף זה – ”פרישה מסיעה” - לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בענין הבעת אמון לממשלה או אי-אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו; ”תמורה” - במישרין או בעקיפין, בהבטחה או בהתחייבות לעתיד, ולרבות הבטחת מקום ברשימת מועמדים לכנסת, או מינוי חבר-הכנסת עצמו או אדם אחר לתפקיד כלשהו.” ”סייג למועמדות חבר כנסת שפרש מסיעתו


מה משמיע אותנו סעיף 6א? ובכן, סעיף זה עוסק בסיטואציה שבה חבר כנסת ”פרש” מסיעתו. ומהי ”פרישה מסיעה”? מושג זה לא הוגדר בחוק אך החוק פרט דוגמא אחת למודל של פרישה בציינו כי פרישה היא: ”[לרבות] הצבעה...שלא בהתאם לעמדת הסיעה לענין הבעת אמון לממשלה או אי-אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו”. מהאמור עולה, כי פרישה מסיעה משמעותה, בין השאר, הצבעה בניגוד לעמדת הסיעה בעבור קבלת תמורה. הסנקציה המופעלת כנגד חבר כנסת שפרש היא הקביעה, כי הוא לא יוכל להיכלל בבחירות לכנסת הבאה ברשימת מועמדים של סיעה שהיתה מיוצגת בכנסת היוצאת, אם לא התפטר מהכנסת בסמוך לפרישתו.

סעיף 6א לחוק היסוד, כמו סעיפי החוק האחרים ב”סביבתו”, עוסק בזכות להיבחר. כך סעיף 6, שכותרתו היא ”הזכות להיבחר”, אשר קובע מי הם אלה שזכאים להיבחר לכנסת ומפורטים בו מספר תנאים: ”אזרח ישראלי”, ”בן עשרים ואחת שנה ומעלה” וכו'. כך גם סעיף 7 לחוק היסוד, הקובע מי אינו יכול לשמש כמועמד לכנסת ומפורטת בו רשימה של נושאי משרה שאינם יכולים להתמודד בבחירות, אלא בתנאים המפורטים בחוק. וכך גם סעיף 7א לחוק היסוד אשר אף הוא עוסק במניעת השתתפות בבחירות ועניינו בפסילת רשימות או מתמודדים. מהאמור עולה, כי סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת שוּלב בהוראות הנוגעות להגבלות השונות על הזכות להיבחר ובתנאי הכשירות בהם צריכים לעמוד המועמדים בבחירות. לכאורה, גם סעיף 6א לחוק היסוד קובע תנאי כשירות למועמדים: חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר בסמוך לכך אינו כשיר לשמש כמועמד מטעם סיעה שהיתה מיוצגת בכנסת היוצאת בבחירות שלאחר מכן. השאלה היא, כיצד יש לבחון קיומו של תנאי כשירות זה.

16. על מנת לעמוד על פרשנותו של הסעיף מן הראוי להתייחס לרקע לחקיקתו של סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת ונראה כי בענין זה אין בין הצדדים מחלוקת. הכל מסכימים כי תיקון מספר 12 לחוק יסוד: הכנסת (להלן: תיקון 12), במסגרתו נחקק סעיף 6א הנ”ל, תכליתו להרתיע חברי כנסת מלפרוש מהסיעה שבה הם חברים ולהצטרף לסיעה אחרת כדי לקבל תמורה כלשהי. במלים אחרות: התכלית שבבסיס סעיף 6 א לחוק יסוד: הכנסת היא להרתיע חברי כנסת מ”לסחור” במנדט שניתן להם. תיקון 12 בא לעולם על רקע מקרים שארעו בזירה הפוליטית ועמד על כך בית משפט זה בפסק דין ארגון ”בצדק”:

”חוק יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) בא לעולם בעקבות אירועים בתחום הפוליטי שקרו בראשית שנת 1990, ואשר הבליטו תהליכים שליליים בכל הנוגע לנאמנותו של הנבחר לבוחריו. כך התעוררו מחלוקות בקשר לכנות המניעים שהיו מונחים ביסוד מעברם של אי אלו נבחרים ממסגרת פוליטית אחת לרעותה, היינו, ממפלגה או מאיגוד מפלגתי-פוליטי אחד למשנהו. הבטחת משרות של שר או סגן-שר, לפי העניין, הייתה בין התמורות העיקריות שהובטחו לאחדים מאלו שהמירו את שיוכם הפוליטי.” (הנשיא שמגר, בעמוד 11 לפסק הדין).


כן ראו דבריו של השופט אור באותה פרשה:

”החוק המתקן נולד על רקע תופעת הכלנתריזם. חברי הנשיא עומד על כך בפסק-דינו והדברים מצאו את ביטוים גם בהודעה לעיתונות מיום 12.2.92 מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט, אשר מציינת, בין היתר, את הרקע העובדתי והצורך בחוק המתקן במילים אלה:

'הצעת החוק מטפלת בתחום הפרוץ של השחתת המידות על ידי נבחרי הציבור. התופעה ידועה זה שנים רבות ככלנתריזם. שיא השפל של התנהגות זו התרחש בשנת 1990, לאחר הפלת ממשלת האחדות הלאומית. חברי כנסת מכרו את המנדט של מפלגתם תמורת טובות הנאה אישיות כמו שיריון מקום בכנסות הבאות, קבלת כספים וקבלת תפקידים בכירים בממשלה. כל המעשים הנלוזים האלה נעשו בניגוד לעקרונות השיטה הדמוקרטית ורצון הבוחרים הנותנים את קולותיהם לרשימות ולא ליחידים. כתוצאה ממעשים מבישים אלה נוצר בקרב הציבור יחס של בוז, שאט נפש וזעם כלפי המוסדות הנבחרים. אמון הציבור בשיטה הדמוקרטית ובמערכת השלטונית התערער. דימויה ומעמדה של הדמוקרטיה הישראלית בעולם הגדול ירד פלאים וההשפעה השלילית על נורמות ההתנהגות הכללית במדינה היא הרסנית'.

הגישה שבה בחר המחוקק בחוק המתקן הייתה להטיל סנקציות על חבר-כנסת שפרש מסיעתו. המחוקק לא הרחיק לכת עד כדי קביעה שחבר-כנסת הפורש ייחשב כמתפטר מהכנסת, כפי שהציעו אחדים. היא בחרה לקבוע תוצאות אשר יש בהן לנטרל במידה מסוימת את תוצאות הפרישה ולפגוע באפשרויות הפעולה של חבר הכנסת הפורש.” (עמודים 30 – 31 לפסק הדין).


כאמור, הצורך להרתיע חבר כנסת מכהן מ”לסחור” במנדט שניתן לו הוא שעמד ביסוד תיקון 12 לחוק יסוד: הכנסת והטעם העיקרי לכך הוא הפסול שנמצא בפעילות פרלמנטרית של חבר כנסת שנעשתה בתמורה לטובות הנאה מהסוג של הבטחה לקבל תפקיד בכיר או שיריון ברשימת המועמדים.

17. התכלית עליה עמדתי לעיל נועדה להגשים כמה מהעקרונות הבסיסיים עליהם נסמכת שיטת המשטר בישראל. כידוע, בשיטת הממשל בישראל, הציבור מצביע עבור מפלגות והמפלגות הן אלה אשר מטעמן נשלחים חברי הכנסת. חברי הכנסת אינם נבחרים, אפוא, באופן עצמאי וישיר על ידי הציבור, אלא כחלק ממפלגה, ומכאן חובת הנאמנות הכפולה המוטלת עליהם: לציבור בכללו ולאינטרס הציבור מחד-גיסא ולמפלגתם מאידך-גיסא. חובת נאמנות כפולה זו של חבר הכנסת מצדיקה מתן חופש פעולה לחבר הכנסת ושמירה על שיקול דעת עצמאי לצד הטלת מגבלות על חופש פעולה זה והכרה בחשיבותה של המשמעת הסיעתית (ראו: א' רובינשטיין וב' מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל (מהדורה ששית, כרך ב, 2005) 698 – 703; להלן: רובינשטיין). בשל האמור, נתון בידי חבר הכנסת הכוח והחופש לפעול באופן המנוגד להחלטות סיעתו אולם שימוש בחופש זה עלול לגרור תוצאה משפטית: חבר כנסת שיפעל באופן האמור יכול שיוכר כ”פורש” מסיעתו והגדרה זו תגביל את יכולתו להיכלל ברשימת מועמדים בבחירות שלאחר מכן. יצוין, כי בכנסת עלו גם הצעות לפיהן חבר כנסת שפרש מסיעתו תסתיים כהונתו בכנסת באופן מיידי אולם הצעות אלה נדחו מהטעם שאין לכבול יתר על המידה את שיקול דעתם של חברי הכנסת ויש לאפשר להם חופש מצפון וחופש פעולה (ראו: רובינשטיין, בעמודים 699 – 700).

הנה כי כן, סעיף 6א קובע מגבלה על חבר כנסת מכהן ושולל ממנו את הזכות להיבחר לכנסת הבאה בהתקיים נסיבות מסוימות של פרישה מהסיעה שבמסגרתה כיהן בתפקידו. השאלה היא, כיצד ייקבע כי המגבלה חלה על חבר כנסת פלוני. חוק היסוד הותיר את ההליכים בענין זה לחקיקה הרגילה של הכנסת ואלה נקבעו בסעיף 61 לחוק הכנסת שאליו נפנה עתה.

18. סעיף 61 לחוק הכנסת קובע כך:

61. (א) פרש חבר הכנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות, תקבע ועדת הכנסת בישיבה שבסמוך לאחר הפרישה ולאחר שנתנה לחבר הכנסת הזדמנות להשמיע את טענותיו, את דבר פרישתו, וכן את השינוי במספר חברי אותה סיעה. (ב) לא תקבע ועדת הכנסת כי חבר הכנסת פרש מסיעתו אלא לאחר שבדקה את העובדות הנוגעות לפרישתו ומצאה כי נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת. (ג) על החלטת ועדת הכנסת על פי סעיף זה, רשאי חבר הכנסת לערער לבית המשפט המחוזי בירושלים, שידון בערעור בשלושה. (ד) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת.” ”פרישה מסיעה



אין ספק, כי סעיף 61 לחוק הכנסת, בהשראת חוק היסוד, קובע מתווה מוגדר להתמודדות עם פרישה של חבר כנסת מסיעתו. על פי הסעיף, על ועדת הכנסת לקבוע, בישיבה ”שבסמוך לאחר הפרישה”, את ”דבר הפרישה” וזאת, לאחר שניתנה לחבר הכנסת האפשרות להשמיע את טענותיו. על ועדת הכנסת לבדוק את העובדות הנוגעות לפרישה ולבחון אם נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. כן מציין הסעיף כי על החלטת ועדת הכנסת קיימת לחבר הכנסת זכות ערעור לבית המשפט המחוזי בירושלים, אשר ידון בערעור בשלושה. למעשה, השאלה העומדת לפנינו היא, האם המתווה המוגדר בסעיף 61 לחוק הכנסת הוא מתווה מחייב וייחודי או, שאת ”דבר פרישתו” של חבר כנסת מוסמכת לקבוע גם ועדת הבחירות המרכזית בעת שהיא מאשרת את רשימות המועמדים לבחירות.

יצוין, כי הוראות סעיף 61 לחוק הכנסת היו חלק מתיקון 12 הנזכר לעיל, אשר במסגרתו נחקק, כאמור, גם סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. שתי ההוראות הובאו, אפוא, לחקיקה כחטיבה אחת, אף כי החקיקה פיצלה בין חוק היסוד לחקיקה הרגילה. במקור היו הוראות סעיף 61 הנ”ל מצויות בחוק הבחירות לכנסת (סעיפים 25(ב4)(1)-(3) ו- 25(ב6) לחוק) ולאחר שנחקק חוק הכנסת הועברו אליו ההוראות האמורות בלא שינויים משמעותיים. העובדה כי סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת נחקק בצוותא חדא עם הוראות סעיף 61 הנ”ל הינה ללא ספק בעלת משמעות. נראה, כי צודקים המשיבים בטענתם כי כוונת המחוקק היתה, שענין הפרישה המעוגן בסעיף 6א ייבחן בהליך הקבוע בסעיף 61 ומשום כך נחקקו הוראות אלה באותו תיקון.

19. הסעיף הבא שעלינו להעמיד לנגד עינינו הוא סעיף 63 לחוק הבחירות, שזו לשונו:

63. רשימת מועמדים שאינה מנועה מלהשתתף בבחירות לכנסת לפי סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת ושהוגשה כהלכה או שתוקנה לפי הסעיף הקודם, תאשר אותה הועדה המרכזית ותודיע על כך, לא יאוחר מהיום ה-25 שלפני יום הבחירות, לבא כוח הרשימה ולממלא מקומו.” ”אישור רשימות המועמדים


כעולה מהאמור בסעיף, בידי ועדת הבחירות המרכזית מסורה הסמכות לאשר רשימות מועמדים שהוגשו כהלכה, או שתוקנו לפי סעיף 62 לחוק. מהטענות שפורטו לעיל עולה, כי חלק מהמחלוקת המתעוררת בענייננו היא על פרשנותו של הביטוי ”שהוגשה כהלכה” המופיע בחוק. האם בדיקתה של ועדת הבחירות כי הרשימות ”הוגשו כהלכה” צריכה לכלול גם בדיקה של תנאי הכשירות הקבוע בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת? האם על ועדת הבחירות לבדוק, באופן עצמאי, כשם שהיא בודקת למשל את גילם של המתמודדים, גם את השאלה אם מבין המתמודדים ברשימות אין נמצאים חברי כנסת אשר פרשו מסיעתם ולא התפטרו מהכנסת בסמוך לכך? כאמור, אלה הן חלק מהשאלות המתעוררות בענייננו.

דיון

20. כאמור, השאלות המתעוררות במקרה דנן הן שאלות קשות הנוגעות בנימיה של שיטת הממשל בישראל שכן הן עוסקות בתחום הרגיש של הזכות להיבחר וההגבלות על זכות זו. גדר המחלוקת נוגע להוראות שנחקקו במסגרת תיקון 12 לחוק יסוד: הכנסת, ובהן הוראת סעיף 6א לחוק היסוד אשר קבע את המגבלה האמורה על הזכות להיבחר. בבואנו לפרש את הוראות החוק מתעוררים קשיים לא מבוטלים שכן לשון החקיקה אינה ברורה כל צרכה. לכאורה, פרשנות המתבססת על לשון הוראות החוק הרלוונטיות יכולה לתמוך הן בפרשנות שהציעו המבקשים והיועץ המשפטי לממשלה והן בפרשנות שהציעו המשיבים והיועצת המשפטית לכנסת. ואולם, עיון מעמיק יותר בתכלית המונחת ביסוד החקיקה ובעקרונות השיטה בה מעוגנת חקיקה זו, הביאני למסקנה כי יש לקבל את הפרשנות שהציעו המשיבים. אנמק את מסקנתי להלן.


תכליתו של תיקון 12

21. כאמור, סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת נחקק במסגרת תיקון 12 יחד עם הוראות חוק נוספות. כפי שצוין לעיל, תכליתו של התיקון האמור היתה להלחם בתופעת ה”קנייה” של חברי כנסת, תופעה שבאה לידי ביטוי בנוהג הפסול שהשתרש במערכת הפוליטית כאשר חברי כנסת הצביעו בניגוד לעמדות סיעותיהם בעבור תמורה אישית מהסיעות המתחרות.

השאלה היא כיצד יש לפרש את הוראת סעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת, לנוכח התכלית האמורה. כאמור, על פי האפשרות הפרשנית הראשונה, הוראות סעיף 61 לחוק הכנסת, שנקבעו אף הן במסגרת תיקון 12 הנ”ל, מכתיבות באופן בלעדי את הדרך שבה ייקבע ”דבר פרישתו” של חבר כנסת. לעומת זאת, על פי האפשרות הפרשנית השניה, הוראות החוק האמורות מתוות רק דרך אפשרית אחת שלצידה דרך נוספת והיא הותרת ההכרעה בשאלת הפרישה בידי ועדת הבחירות בעת אישור הרשימות. כמצוין לעיל, לגישתי האפשרות הפרשנית הראשונה היא האפשרות הנכונה ותוצאה זו נגזרת מכך שסעיף 6א, ותיקון 12 כולו, מבטאים תכליות חקיקתיות נוספות, מעבר לתכלית של מניעת מעבר פסול של חברי כנסת מסיעה לסיעה כנגד תמורה, ועניינן הוא הצורך לשמור על תפקודה התקין של הכנסת ומניעת פגיעה בלתי מידתית בזכות להיבחר.

22. תיקון 12 הוא חלק ממערכת נורמטיבית שלמה שעניינה הוא שמירה על תפקודה התקין של הכנסת וקביעת דיני הבחירות לכנסת באופן שיבטיח את טוהר הבחירות ואת עקרונות שיטת הבחירה, לרבות מימוש הזכות לבחור ולהיבחר. ברור, אפוא, כי כיבודה של הזכות להיבחר והמנעות מפגיעה בה באופן בלתי מידתי היא בין התכליות המרכזיות של המערכת הנורמטיבית האמורה.

על חשיבותה של הזכות להיבחר ומרכזיותה במבנה המשטר הדמוקרטי אין צורך להרחיב. די אם נאמר כי הזכות להיבחר הוכרה בשיטתנו כזכות-על, זכות יסוד הנובעת ממהותו של המשטר הדמוקרטי:

”הזכות להתמודד בבחירות היא זכות יסוד מדינית, המבטאת את רעיון השיוויון, חירות הביטוי וחופש ההתאגדות. מכאן, כי קיומה של זכות זו וההקפדה על שמירתה הם מן הסימנים המובהקים של חברה דמוקרטית. יש השקפות, לפיהן הזכות לבחור אינה שלמה, אם החופש להתמודד בבחירות הוא מוגבל, כי הגבלת הזכות להיבחר מצמצמת גם את זכויותיהם של הבוחרים, ויש בכך מעבר לכך, אם כי בעקיפין, משום צמצום של חירות הביטוי.” (ע”ב 1/88 ניימן נ' יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים-עשרה, פ”ד מב(4) 177, 185, ההדגשה במקור).


שלילת הזכות להיבחר היא אפוא בגדר פגיעה חמורה בזכויות האזרח, הן בזכות האזרח הבוחר והן במי שהאזרח מעונין לתת לו את קולו (ראו גם: ע”ב 2/84 ניימן נ' יו”ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ”ד לט(2) 225; ע”ב 2/88 בן שלום נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים-עשרה, פ”ד מג(4) 221; בג”ץ 11243/02 פייגלין נ' יושב-ראש ועדת הבחירות, פ”ד נז(4) 144, 157). הנה כי כן, הזכות להיבחר נטועה בערכים הנמצאים בליבו של המשטר הדמוקרטי והתכלית של ההגנה על הזכות להיבחר היא מהתכליות החשובות המונחות ביסוד המערך הנורמטיבי אשר תיקון 12 הינו חלק ממנו. יצוין, כי על אף מרכזיותה וחשיבותה של הזכות להיבחר אין היא זכות מוחלטת וכנגדה עומדים עקרונות יסוד של שיטתנו הדמוקרטית. אכן, השמירה על ניקיון החיים הפרלמנטרים נמנית עם עקרונות היסוד של שיטתנו ויש לעשות מאמץ לקיים עקרון זה מבלי לפגוע באופן בלתי מידתי בזכות להיבחר.

23. בגדר הוראות חוק יסוד: הכנסת והוראות חוק הכנסת נכללת גם התכלית של השמירה על התפקוד התקין של הכנסת. הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה (סעיף 1 לחוק יסוד: הכנסת) ותנאי בסיסי לפעולתה התקינה של הכנסת הוא קיומה של וודאות בדבר הרכבה הסיעתי. תפקוד הכנסת תלוי בתפקודו של כל אחד מחברי הכנסת, בפעילותו הפרלמנטרית, ובהשתייכותו הסיעתית (ראו פסקאות 25 – 27 להלן). אין ספק, אפוא, כי בין השאר, נועדו הדינים המכוננים את הכנסת להבטיח כי הכנסת תוכל למלא את תפקידיה באופן תקין במסגרת העקרונות שביסוד שיטת המשטר. התכלית של שמירה על הוודאות והיציבות בחיים הפרלמנטרים הינה, אפוא, בתשתית החקיקה הנוגעת לכנסת.

24. האיזון הראוי בין התכליות השונות עליהן עמדתי לעיל הוא הבסיס למסקנה כי יש להעדיף את הפרשנות לפיה קביעה בדבר פרישתו של חבר כנסת תיעשה על ידי ועדת הכנסת על פי ההליך הקבוע בסעיף 61 לחוק הכנסת. פרשנות זו משרתת את התכלית של שמירה על טוהר ההליכים בכנסת שהונחה ביסוד תיקון 12 לחוק היסוד מבלי לפגוע באופן בלתי מידתי בזכות להיבחר ובתפקודה התקין של הכנסת. עלינו לזכור, כי לנוכח חשיבותה הרבה של הזכות להיבחר, יש תמיד לפרש בצמצום את המגבלות המוטלות על זכות זו.

על פי הפרשנות האמורה, יידרש ההליך הקבוע בסעיף 61 לחוק הכנסת על מנת לקבוע אם חבר כנסת פרש מסיעתו. בכך תושג הוודאות הנדרשת לחבר הכנסת והוא יידע אם עליו להתפטר מכהונתו בכנסת כדי שלא תישלל ממנו הזכות להיכלל ברשימת מועמדים מטעם סיעה, שהיתה מיוצגת בכנסת היוצאת, בבחירות לכנסת הבאה. לעומת זאת, על פי הפרשנות שמציעים המבקשים, שאלת הפרישה תוכל להיקבע בעת אישור רשימות המועמדים בבחירות על ידי ועדת הבחירות המרכזית, אף אם הדבר יתרחש זמן רב לאחר שנעשו המעשים שיש בהם לכאורה כדי להעיד על פרישה מסיעה. בהתנהלות מעין זו טמון פוטנציאל לפגיעה ממשית בוודאות בדבר מעמדו של חבר הכנסת וזיקתו לסיעה בה נבחר. חמור מכך, יש בכך כדי לפגוע בזכותו של חבר הכנסת להיבחר משום שבעת אישור הרשימות בועדת הבחירות חלף כבר המועד להגשת הרשימות לועדה. לפיכך, במידה שייקבע בשלב אישור הרשימות כי חבר הכנסת אכן פרש מסיעתו (ולא התפטר בסמוך לכך) לא רק שלא יוכל אותו חבר כנסת להתמודד ברשימה מטעם סיעה שהיתה מיוצגת בכנסת היוצאת (כהוראת סעיף 6א הנ”ל) אלא שיימנע ממנו גם להתמודד ברשימה מטעם סיעה חדשה, בשל העובדה כי המועד להגשת הרשימות חלף עבר. שלילת הזכות להיבחר באופן מוחלט היא ללא ספק תוצאה קיצונית ובלתי מידתית שאין ניתן להשלים עימה בנסיבות אלה. לפיכך, הדרך בה מוליכה הפרשנות שהציעו המבקשים אינה עולה בקנה אחד עם מעמדה וחשיבותה של הזכות להיבחר.

פרישה והשלכותיה המשפטיות

25. טענה מרכזית שטענו המבקשים היא כי אין זה מתקבל על הדעת שחבר כנסת יצהיר על פרישה מסיעתו קבל עם ועדה אך לא ייחשב לפורש עד לדיון והכרעה בעניינו בועדת הכנסת. על פי הטענה, המצב בו חבר כנסת מצהיר על עצמו כי פרש מסיעתו ואף נתפס כך בעיני הציבור, אך למרות זאת ממשיך הדין לראות בו חבר סיעה שטרם פרש, אינו סביר. לפיכך, כך נטען, יש להכיר בפרישה מהסיעה גם ללא החלטה של ועדת הכנסת ולהחיל על חבר הכנסת הפורש את התוצאות הנגזרות ממעשה הפרישה.

טענה זו, על פניה נראית כמשכנעת, אך היא מובילה לתוצאות שאינן מתיישבות עם עקרונות השיטה הפרלמנטרית שלנו. לכל פרישה מתפקיד סטטוטורי יש תוצאות משפטיות. לפרישה כזו יש משמעות ותוצאות מבחינתו של הפורש וכן מבחינתו של הגוף או המוסד ממנו נעשתה הפרישה. כאשר מדובר בפרישה מתפקיד ציבורי על פי דין יש צורך בקביעה חד-משמעית בדבר כניסתה לתוקף של הפרישה. כך הוא המצב גם בכל הנוגע לפרישה של חבר כנסת מסיעתו והנימוק לכך נעוץ באופן בו מורכבת הכנסת ובאופן בו היא פועלת.

הכנסת בנויה מסיעות. להרכב הסיעה ולמספר החברים בה יש משמעות רבה בחיים הפרלמנטרים. כך בכל הנוגע לעניינים הקשורים במימון מפלגות, ייצוג בועדות הכנסת, ייצוג בועדת הבחירות, מינוי שרים וכן הלאה (השוו: בג”ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם), פסקה 11; להלן: פסק דין פוקס). השינויים בהרכב הסיעות משפיעים על מהלך עבודתה של הכנסת ועל כן, ככל שמתרחשים שינויים כאלה, עליהם להיות ברורים וחד-משמעיים. אין ניתן להתייחס לפרישה של חבר כנסת מסיעתו, או להתפלגות של סיעה, כאל פעולה חד-צדדית ללא גבולות מוגדרים. אין ניתן להותיר את הקביעה בעניינים אלה ליד המקרה ולאינטרסים חולפים ומתחלפים של השחקנים בזירה הפוליטית. חבר כנסת מכהן בכנסת מטעם סיעתו וממלא בכך תפקיד ציבורי. לפיכך, פרישתו ממנה צריכה להיות מוכרעת במפורש ובאופן שנקבע על ידי המחוקק. על אף שסביר להניח, כי כאשר אדם רואה עצמו כפורש ומכריז על כך, הציבור אף הוא יראה אותו כפורש, הרי אין די בכך לצורך קביעת מועד הפרישה ולתחולת המשמעויות המשפטיות הנלוות אליה.

26. יצוין, כי בדרך כלל קבועים בחקיקה מועדים לכניסה לתוקף של התפטרותם של נושאי משרה שונים ובהם חברי כנסת, שרים, ראשי רשויות מקומיות ושופטים. ביחס לכל אלה אין המחוקק מסתפק בהצהרה חד-צדדית של התפטרות אלא קובע הסדר הכולל פרק זמן לחזרה מההתפטרות ומועד לכניסתה של ההתפטרות לתוקף (ראו והשוו: ע”א 5813/96 דיאב נ' עיריית תמרה, פ”ד נז(1) 241, 252 – 254 והאסמכתאות הנזכרות שם). פרישתו של חבר כנסת מסיעתו דומה במידה רבה להתפטרות מתפקיד על פי דין וכאמור, לענין אחרון זה נקבעים בדרך כלל מועדים בדין. יתרה מזו, התפטרות או פרישה צופנים בחובם גם אפשרות של חזרה מההתפטרות או הפרישה. בדרך כלל, ביחס למשרות שונות מעניק החוק 48 שעות לחזור מההתפטרות (ראו: פסק דין פוקס הנזכר לעיל, שם). בענייננו, משנמנע המחוקק מלקבוע מועד לכניסתה של הפרישה לתוקף הותיר הוא בידי ועדת הכנסת את הקביעה כי חבר כנסת אכן פרש מסיעתו ומאותה קביעה ואילך יחולו כל התוצאות המשפטיות המתחייבות מקביעה זו. בעניינו של המשיב פרס אף נטען לפניי כי גם לאחר הודעת הפרישה חזר יושב-ראש מפלגת העבודה וקרא לו לשוב. אם אמנם נכון הדבר עלולה היתה להתעורר השאלה אם רשאים היו חברי הכנסת שהודיעו על פרישתם לחזור לסיעת האם ומאיזה מועד היה הדבר נמנע מהם. הנה כי כן, על רקע הצורך להבטיח שמירה על הוודאות בכל הנוגע לדפוסי החיים הפרלמנטרים, מקובלת עלי הטענה כי החלטת ועדת הכנסת בענין פרישתו של חבר כנסת מסיעתו היא קונסטיטוטיבית.

קשיים עקרוניים ומעשיים

27. מלבד הטעמים העקרוניים הנגזרים ממהותה של פרישה מתפקיד, יש לתת את הדעת לכך שהפרשנות המוצעת על ידי המבקשים, לפיה ההכרעה בשאלת הפרישה השוללת את הזכות להיבחר נתונה בידי ועדת הבחירות, יוצרת קשיים מעשיים לא מבוטלים.

ראשית, על פי פרשנות המבקשים, מתקיימים שני מסלולים מקבילים ביחס לקביעת פרישתו של חבר כנסת שתוצאותיהם עלולות להיות סותרות. כך, למשל, עשויה ועדת הכנסת לקבוע כי אין לראות בהתנהגות של חבר כנסת פלוני פרישה מסיעתו ומטעם זה ימנע פלוני מלהתפטר מהכנסת. ואולם, בהתקרב מועד הבחירות, יועלו הטענות בדבר הפרישה בשנית לפני ועדת הבחירות וקביעתה של זו עשויה להיות הפוכה. כפילות מסלולים זו תזרע אי-וודאות וחבר הכנסת לא יוכל לדעת אם עליו להתפטר מהכנסת חרף המנעותה של ועדת הכנסת מלקבוע את דבר פרישתו. יתרה מכך, במצב המתואר תשב ועדת הבחירות לכנסת כמעין ערכאת ערעור על החלטתה של ועדת הכנסת (ואולי אף על החלטת בית המשפט אם הוגש ערעור על החלטת ועדת הכנסת). בכך ייפגע עקרון סופיות הדיון וייפגעו זכויותיו של חבר הכנסת אשר החמיץ את המועד להתפטר מן הכנסת.

שנית, שאלת הפרישה מסיעה היא שאלה עובדתית והעובדות הטעונות בירור שזורות ונטועות בדרך כלל במרקם החיים הפרלמנטרים. כך, למשל, נדרש בירור של הנסיבות בהן פעל חבר הכנסת בניגוד לעמדת סיעתו על מנת להכריע בשאלת הפרישה. לועדת הבחירות אין יכולת לערוך בירור עובדתי מעמיק של מעשים שנטען לגביהם שהיו בגדר ”פרישה”, מה גם שהמעשים הנטענים יתכן והתרחשו זמן ניכר לפני מועד הבחירות. אין זה סביר כי ועדת הבחירות המרכזית תידרש, בסד הזמנים הקצר העומד לרשותה בסמוך למועד הבחירות, לחקור באופן עצמאי את התנהלותם של חברי הכנסת במהלך תקופת כהונתה של הכנסת על מנת לבחון אם ביצע מי מהם מעשה ”פרישה” הפוסל אותו מלהיכלל ברשימת מועמדים מטעם סיעה אחרת. זאת, במיוחד כאשר הסיעה ממנה פרש חבר הכנסת נמנעה מלהביא את השאלה להכרעה במועד המתאים.

יוער, כי אין לשלול את האפשרות שועדת הבחירות תיזקק לשאלות אחרות הנוגעות לאי-הכשירות המעוגנת בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת, כגון בירור השאלה האם ההתפטרות נעשתה בסמוך לפרישה. מקומה של שאלה זו, שלכאורה קלה יותר לבירור, הוא רק לאחר שייקבע על ידי ועדת הכנסת כי אכן היתה ”פרישה” בהתאם להליך הקבוע בסעיף 61 לחוק הכנסת.

ההתייחסות לפסק דין ארגון ”בצדק”

28. כפי שצוין לעיל, הן המבקשים והן המשיבים מצאו תימוכין לטענותיהם בפסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת ארגון ”בצדק”. המבקשים נתלו בדבריו של הנשיא שמגר בפסק הדין ומנגד, התבססו המשיבים על קביעותיו של השופט אור.

אכן, בפסק דין ארגון ”בצדק” התגלעה מחלוקת בין הנשיא שמגר לשופט אור בשאלה העומדת לדיון בענייננו. הנשיא שמגר סבר כי פרישה של חבר כנסת יכולה להתקיים גם ללא החלטה של וועדת הכנסת ואילו גישתו של השופט אור היתה כי רק לאחר קבלת החלטה בועדת הכנסת נוצר הסטטוס של חבר כנסת שפרש מסיעתו. השאלה היא, מה ההשפעה שראוי כי תהיה לפסק דין ארגון ”בצדק” על ההכרעה בענייננו.

לאחר שעיינתי בפסק דין ארגון ”בצדק” באתי למסקנה כי לא נקבעה בו הלכה מחייבת בשאלה הנדונה במקרה דנן. הדיון בפסק דין ארגון ”בצדק” נסב על השאלה, אם לצורך מינוי שר וסגן שר יש לראות בחברי סיעה שהתפלגה כמי שפרשו מסיעתם והאם ההוראות האוסרות על מינוי חברי כנסת שפרשו מסיעתם לשרים או סגני שרים חלות גם על חברי כנסת החברים בסיעה שהתפלגה. לפיכך, המחלוקת שהתעוררה בין הנשיא שמגר והשופט אור בפסק דין ארגון ”בצדק” לא הוכרעה לצורך הענין הנתון כיום להכרעתי. יצוין, כי חברי המותב האחרים בפסק דין ארגון ”בצדק” (השופטים גולדברג, חשין וטל) לא התייחסו במפורש למחלוקת האמורה ועל כן, על אף שדעתו של הנשיא שמגר בפסק הדין לגופו היתה דעת הרוב, אין משמעות הדבר כי השאלה הנדונה הוכרעה באותו פסק דין.

סיכום והערות נוספות

29. לנוכח התכליות המונחות ביסוד החקיקה המסדירה את ההתנהלות הפרלמנטרית בישראל, ובהתחשב בהשלכות שיש לפרישה של חבר כנסת מסיעתו ובנימוקים המעשיים האחרים שפורטו לעיל, הגעתי למסקנה, כי פרישה של חבר כנסת מסיעתו תהא בעלת תוקף משפטי רק לאחר החלטת ועדת הכנסת בענין זה.

פרישה של חבר כנסת מסיעתו, שיש לה תוצאות משפטיות ביחס אליו, לסיעה שפרש ממנה ולסיעה שהוא מבקש להצטרף אליה, אינה ענין שניתן ל”הוכיחו” באמצעות קטעי עיתונות ותמלילי ראיונות בעת הדיון בועדת הבחירות המרכזית על אישור הרשימות. מדובר בסוגיה כבדת משקל בעלת השלכות משמעותיות על תפקוד הכנסת המכהנת והיא אף משפיעה על ההתמודדות בבחירות לכנסת הבאה. לפיכך, יש לברר סוגיה זו באופן יסודי ומסודר על פי ההליך הקבוע בחוק הכנסת ואין להותיר את השאלה לאינטרסים הפוליטיים השולטים בכיפה בתקופת הבחירות.

30. בשולי הדברים יוער, כי בעת הדיון התעוררה השאלה מיהו הגורם האחראי להניע את גלגלי ועדת הכנסת בבירור התקיימותה של פרישה של חבר כנסת מסיעתו. אכן, על פי ההסדר בחוק הכנסת אין מנגנון אוטומטי לבחינת שאלת הפרישה והעדרו של מנגנון כזה עלול ליצור קשיים ומחלוקות. אוסיף על כן, כי טוב יעשה המחוקק אם ישקול את תיקון החוק כך שייקבע הסדר שלם יותר ביחס להכרעה בסוגית הפרישה והשוו לענין זה את המנגנון הקבוע ביחס לפרישה מסיעה ברשויות המקומיות (סעיפים 125א ו-125ב לפקודת העיריות [נוסח חדש] וסעיפים 108א ו-108ב לצו המועצות המקומיות (א), תשי”א-1950). מכל מקום, אין ספק כי הסיעה וחבר הכנסת הם בעלי הענין העיקריים בקיומו של דיון בועדת הכנסת, אף כי ניתן לשקול גם אפשרות של פניה מצד גורם שלישי. לפיכך, משנמנעה סיעה מלעורר את שאלת הפרישה במועד סמוך למועד הפרישה והותירה את ההכרעה בה עד למועד האחרון לפני הבחירות יש בכך משום שיהוי שהוא לעצמו פוגע פגיעה משמעותית באפשרות לברר את הטענות לגופן וכאמור, אף שולל מחבר הכנסת את הזכות להתמודד בבחירות מטעם סיעה כלשהי.

31. עוד יוער בשולי הדברים, כי הצורך לשמור על המבנה הסיעתי של הכנסת הוא בעל משקל רב במיוחד במהלך תקופת כהונתה של הכנסת בעוד שבסוף תקופת כהונתה של הכנסת, כאשר בחירות עומדות בפתח, ניתן לראות שינויים במפה הפוליטית, כדוגמת פרישה מסיעה ומעבר בין מפלגות, על רקע התגבשותה של הכנסת הבאה. מעשים הנעשים בתקופת הדמדומים של כנסת יוצאת, במיוחד לאחר שהוחלט על התפזרותה, אין משמעותם כמעשים הנעשים במהלך כהונת הכנסת. כך, מעבר שיכול היה להתפרש כהפרת חובת הנאמנות לסיעה במהלך כהונת הכנסת אינו בהכרח בעל משמעות דומה בתקופה של היערכות לקראת בחירות. על יחס שונה זה למעשים דומים ניתן ללמוד גם מהוראת סעיף 57א לחוק הבחירות לכנסת האוסר עריכת הסכמים פוליטיים מלבד בתקופה של 90 הימים שלפני הבחירות.

האמור לעיל מקבל משנה תוקף בענייננו לנוכח השינויים הגדולים שהתחוללו במפה הפוליטית בישראל עליהם עמדתי בראשית דבריי ויעידו על כך המספר הרב של החלטות ועדת הכנסת בדבר התפלגותן של סיעות והקמתן של סיעות חדשות בתקופה שבסמוך להתפזרות הכנסת ה-16.

32. מעבר לנדרש אעיר, כי נטען על ידי המשיבים ובאת-כוח היועץ המשפטי לממשלה הסכימה לכך, כי בכל מקרה, גם אם התקיימה בענייננו פרישה של המשיבים, הרי שהם התפטרו מהכנסת ”בסמוך לאחר הפרישה” ולכן, אין למנוע מהם מלהיכלל ברשימה מטעם סיעה שהיתה מיוצגת בכנסת. אילו נדרשתי להכריע בשאלה זו נוטה הייתי אף אני לקבוע כי אכן בנסיבות הענין היתה התפטרותם של המשיבים בסמוך למועד שבו נטען כי פרשו מסיעתם. במיוחד כך הדבר משום שמעשי הפרישה הנטענים נעשו לאחר שהחלו ההליכים לפיזור הכנסת ובסמוך ליציאתה של הכנסת לפגרת בחירות. כן יש להתחשב בכך שלא נערכו בכנסת בתקופה זו דיונים או הצבעות בעלות משמעות וכי לא נטען כי המשיבים פרס, איציק ורמון הצביעו בהצבעה כלשהי כנגד עמדת הסיעה. לפיכך, גם אילו היה נקבע בעניינם של המשיבים כי פרשו מסיעתם, על כל המשמעויות המשפטיות הנלוות לפרישה כזו, הרי שבכל מקרה לא קמה עילה לפסילה המבוקשת נוכח התפטרות המשיבים מהכנסת במועד הסמוך למועד הפרישה הנטענת.

אשר על כן, מסקנתי היא כי לועדת הבחירות המרכזית אין סמכות להורות כמבוקש על ידי המבקש והעבודה ולפיכך, הבקשה נדחית על הסף.




דורית ביניש

שופטת בית המשפט העליון
יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית
לכנסת השבע-עשרה